加强党政正职监督的实践与思考
加强党政正职监督的实践与思考
党政“一把手”是其所在领导班子的核心，在一个地方和部门起着举足轻重的作用，加强对“一把手”权力运行的监督制约，防止权力失控、决策失误、行为失范，是反腐倡廉建设的重要任务。本文对近年来湖南省岳阳市加强党政正职监督的做法、存在的问题以及相关建议进行分析。
一、湖南省岳阳市的做法和成效
近年来，岳阳市进一步加大了制度创新的力度，2008年以来，制定出台了《中共岳阳市委关于加强对县处级单位主要负责人监督管理的暂行办法》及实施细则，明确了加强县处级单位主要负责人监督的具体要求。围绕落实这些制度，采取了有力措施，党政正职监督工作实现了新的突破。
1.监督范围不断扩大。2008年出台的《关于加强对县处级单位主要负责人监督管理的暂行办法》将包括县市区党委、人大、政府、政协正职领导干部，市委管理的党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关及人民团体、具有行政管理职能的事业单位的县处级单位主要负责人都纳入了监督范围，各县市区也相应制定了加强乡科级党政正职监督的制度和规定。去年，岳阳市又将市直单位重点岗位科级干部纳入监督范围，制定出台了《市直单位科级干部监督管理暂行办法》，首次对加强科级干部监督的主体、内容、方式、措施以及责任追究等作了系统的规定。各县市区也制定了加强重点岗位股级干部监督的相关制度。目前，全市已形成了加强县处级、乡科级党政正职以及股级干部监督的整体格局。
2.监督领域不断拓宽。我们在加强党政正职监督中，不仅仅局限于对领导干部监督本身，而是围绕人、财、物管理的重点领域，加大监督力度。一是围绕“管权”加强监督。在全省率先出台了《政府投资项目管理意见》，制定了《城区国有经营性建设用地出让程序规定》、《国有建设用地使用权矿业权网上拍卖挂牌出让管理办法》等制度，修订了《经营性建设用地容积率管理办法》，形成了对工程建设和国土资源领域监管配备完善、有效管用的制度体系。制定了《贯彻落实<省纪委、省监察厅关于重大项目向纪检监察机关报告的暂行办法>的实施意见》，对全市范围内由各级政府、部门或单位负责实施的，全部或部分使用财政性资金的财政性投资项目、国有土地使用权出让项目、矿业权出让项目和物资采购项目向全市各级纪检监察机关报告实施情况，及时发现和纠正了一批项目建设中存在的问题。积极推进公共资源交易平台建设，按照“应进必进”的原则，将所有具有竞争性公共资源交易事项，纳入到公共资源交易中心，实行集中交易，并制定和出台公共资源交易管理办法、开评标管理制度等一批管理制度，修订完善各项交易操作流程和规则，遴选一批纪检监察人员、人大代表、政协委员和群众监督员等组成监委，加强全程监督管理。二是围绕“管财”加强监督。制定了《未纳入预算的政府性基金及专项资金管理使用情况抄报监察审计机关备案暂行办法》，形成了全方位、多层次的适时监控，促进了政府基金及专项资金运行安全和使用规范。三是围绕“管人”加强监督。制定并落实《在市管领导干部选拔任用中试行“四差额”竞职选任制的意见》，不断完善公开选拔制度，进一步形成了民主、公开、竞争、择优的用人机制。出台了《机关事业单位招录招聘工作人员监督管理暂行办法》，把人事考试监督纳入了制度化监督的轨道。
3.监督措施不断制度化规范化。一是进一步规范了述廉评议制度。自2007年来，每年组织一批县处级党政主要负责人在市纪委全会上公开述廉，现场通报考核情况、现场廉政测评、现场公布结果，产生了良好的效果。去年，我们又制定出台了《岳阳市县处级单位主要负责人述廉评议工作暂行办法》，对述廉评议对象、内容、方法步骤以及评议结果运用等作了作了更加具体明确的规定。在内容上，包括本地本单位党风廉政建设重点工作开展情况、党风廉政建设工作第一责任人履职情况，特别是要求报告在个人遵守廉洁从政规定方面，拥有住房、子女及配偶从业等五个方面情况；在程序上，在对述廉对象的有关情况进行全面深入了解的基础上，在市纪委全会上集中述廉、集中评议，述廉和评议的各个环节环环相扣，程序更加规范而严格；在结果运用上，根据测评得分情况，进行相应的组织处理，其中对述廉评议对象得“差”票占测评总数的三分之一（含）以上或得“差”和“一般”票数之和占测评总票数50%（含）以上的，由市纪委向市委提出免职、责令辞职或降职的处理建议，等等，强化了评议的实际效果。二是进一步规范了市纪委正副书记同下级党政主要负责人谈话制度。2007年以来，每年市纪委正副书记同15名左右县处级单位“一把手”进行谈话，通过对谈话对象进行思想帮助，对应当注意的问题给予提醒，对已经出现的问题及时指出，增强了领导干部勤政廉政意识。我们着重规范谈话的程序与方式，先是发出谈话通知，谈话对象接到通知后，按时到约定地点参加谈话。然后由市委、市纪委领导班子成员和市委组织部负责人组织谈话，由工作人员作好记录。县处级单位主要负责人要针对谈话中指出的问题认真整改，1个月内作出回复。三是进一步规范了拟提拔干部廉政情况征求纪委意见制度。制定并落实了《市管干部任职前市委组织部听取市纪委意见和市纪委回复市委组织部意见试行办法》，把严了干部选拔任用关。去年我们对2名县处级拟提拔人选提出暂缓意见、今年又对一名干部提出暂缓意见，避免了“带病提拔”。
二、当前党政正职监督工作中存在的问题
1.权力运行的问题。从权力运行过程看，党政主要领导干部权力运行不透明，有的甚至班子成员也不知道，群众更不知情，无从监督；从授权关系看，党政主要领导干部是由上级任命的，主要对上级领导负责，而上级的监督是间接的，难以监督到位；从监督机构权限看，监督主体受制于监督对象，无法监督。
2.监督体制的问题。主要表现为：内部不敢监督，上级疏于监督，监督机关难以监督，舆论和群众无法监督。
3.监督方式的问题。一是一些监督措施缺乏约束力，如上级对党政主要领导干部的监督，主要采取检查工作、听汇报、谈话、述职述廉等方式进行，这样的监督方式往往难以达到理想的效果。二是监督存在盲区，例如对党政主要领导干部八小时以外的监督，由于其社会活动面广，对其生活圈、社交圈、娱乐圈的状况不可能有太多了解，因而监督的难度较大。三是一些监督措施只是停留在以宣传政策、提前预防为主的层面，监督力度显然不够。四是注重事后监督，对权力运行的全过程监督还缺乏有效措施。
4.监督制度的问题。制度的针对性和操作性不强，针对县级党政正职有关人、财、物以及重大决策方面的实际权限没有明确界定，也没有具体的操作办法，更缺少对违反制度如何问责的硬性规定；监督制约机制还不完善，还没有完全形成决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，对权力的制衡还缺乏有效的办法；制度在执行中走样，一些地方和单位搞上有政策、下有对策，对“三重一大”事项集体决策等制度搞变通执行，党政“一把手”虽然不直接分管，但仍然舍不得放权。
三、有关对策
解决领导干部监督工作中存在的问题，最根本的是要切实有效地规范权力行为。
1.建立健全权力结构科学化配置体系。从权力结构科学配置入手，按照职权法定、职能法定原则，做好确权、分权工作，逐步建立健全分权制约机制、程序制约机制和标准制约机制。一是分权制约。对权力过于集中的岗位和存在廉政风险的环节，进行合理分权，科学配置权重，做到既能有效加强监督，又能发挥各自积极性，促进工作开展。例如岳阳市在公务用车配备管理中实行的编制、控购、审批、注册“四权分离”的做法，通过科学分权，加强了岗位之间、环节之间的监督和制约。二是程序制约。通过增加决策的程序来约束县处级正职的决策行为，虽然环节多了，也许效率受到一定影响，但是提高了决策的科学性。坚持执行民主集中制，实行“三重一大”事项集体决策、就是以程序性规定来强化监督制约。三是标准制约。严格工作的执行标准，确定阶次，防止自由裁量权过大、随意执法行为和趋利执法等问题。要着重抓好清理职权底数、编织权力目录、建立权力运行流程图、查找风险点和建立相关制度等工作，并对制度进行廉洁性评估，实现权力在网上公开透明运行。
2.建立健全重大事项民主化决策体系。县处级党政正职的权力集中表现在决策中，加强对县处级党政正职只有紧紧围绕加强对重大决策的约束，才能从根本上约束用权行为。一方面，要扩大参与决策的范围，这是制约权力的重要措施。近年来推行的由党委全会表决下级党政正职的做法，就是扩大决策的范围，实践证明作用是明显的。同时，在决策的过程中县处级党政正职不得率先发表意见，坚持末位表态制，这样能够发扬民主，听取意见，提高决策的科学性。
3.建立健全权力运行立体化监督体系。就监督机制而言，在大的方面有人大、政协监督、司法监督、舆论监督、人民群众监督、专门机构监督等。在职权的行使过程中，应该突出三个方面的监督：一是内部监督。加强内部监督，很重要的是要阳光、透明，使决策的过程、执行的过程、执行的结果都要公开、公示，使单位内部各个层级之间相互监督、单位干部对领导班子进行监督。特别是对“三重一大”集体决策事项，应纳入党务公开和政务公开的内容，明确公开的内容、载体、时限，并加强对制度执行情况的督查考核，及时通报，提高制度执行力。二是专项监督。要注重发挥相关职能部门的协调配合作用，加强对重大项目、重大活动、重大工程、重要资金的专项监督，形成多个部门监管廉政风险的格局。三是社会监督。要在公开上下大力气，保障人民群众的知情权、参与权。
4.建立健全廉政风险信息化防控体系。要运用“制度+科技”的手段，大力推进电子政务建设，建立完善权力网上公开运行和电子监察系统，积极推进科技平台和资源整合，构建权力运行综合监控网络平台。借助电子政务、电子监察系统，以及公共资源交易中心等现代科技信息平台，运用信息系统处理海量信息的能力和信息系统程序控制，加强对权力运行的监督和制约。（作者系湖南省岳阳市委常委、市纪委书记）
来源: 中国反腐倡廉网