浅议新四军廉政制度建设对构建有中国特色的廉政法律体系的启示
浅议新四军廉政制度建设
对构建有中国特色的廉政法律体系的启示
陈 刚
对构建有中国特色的廉政法律体系的启示
陈 刚
新四军是我们党历史上一支具有传奇色彩的军队，为中国抗日战争的胜利立下了卓越功勋，也铸造了不朽的铁军精神。这一精神，既是人民军队优良传统的集中反映，也是共产党人优良作风的生动展示，更是中华民族自强不息精神的鲜明体现。在全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的今天，仍然具有超越时空的强大生命力，是激励我们前进的丰富资源和不竭动力。充分挖掘新四军铁军精神中的廉政要素，教育新时期党员干部，对深入推进廉政文化建设具有十分重要的现实意义。
廉政建设的根本措施，就是由权力机构制定有关廉政的法律，通过廉政立法来监督党政机关干部及公务人员有效地预防腐败现象的产生，惩治腐败行为。新四军政权在法制廉政建设中十分重视廉政的立法。以抗战时期为例。
抗日战争时期，新四军领导的革命政权，由苏中、淮南、苏北、淮北、鄂豫边、苏南、皖江、浙东8个根据地组成。在共产党的领导方面，1941年4月由华中局统一领导。在军事上，1940年11月组建了华中新四军八路军总指挥部，1941年1月，于苏北盐城重建新四军军部，对军队实行统一领导与指挥。相对于蒋介石领导的国民党政权，新四军是一个新生的人民政权，它十分富有朝气，是一个欣欣向荣的新事物。但是，由于受国民党旧政权的影响和沾染上来自底层的社会群众的不良习气，新四军内部也滋生出一系列的腐败现象。为此，中共中央和新四军的高层领导高瞻远瞩，提出了廉政建设的设想，并扎扎实实地展开了工作。尤其在法制廉政建设方面，颇有成绩。
首先，各根据地民主政权为惩治和防范贪污浪费，先后通过参议会颁布了惩治贪污暂行条例。如1942年3月颁布的《淮北苏皖边区惩治贪污暂行条例》，1942年7月颁布的《盐阜区各县惩治公务人员贪污暂行条例》等。其中《盐阜区各县惩治公务人员贪污暂行条例》在新四军各根据地颁布的惩贪条例中，具有一定的代表性。《条例》第二条规定凡公务人员凭籍职位权势，侵吞公款、收受贿赂、营私舞弊及在办理社会公益事务中有贪污行为都将受到该条例的制裁。第三条则保证人民或群众团体对公务人员的贪污行为有向各级政府提出检举的权利。第五条规定各机关主管人员对所属职员如因监督不周致使有贪污行为者，除贪污人员应依法惩治外，其主管人应受失察处分，如系有意纵容，并得按其情节轻重分别惩治，其在同一级机关之同级人员有知情不报者，亦应酌情受连带处分。第七条规定了公务员如有建筑军用工事或购置办公用品从中舞弊、侵占窃取盗买公有财物、收受贿赂、籍势极端勒索强募财物；意在图利扰乱金融或违背法令收募捐款、收募款项，征用土地民众财物从中舞弊等行为者均以贪污论罪。贪污额超出500元以上者处死刑，不足500元的将根据贪污财物多少分别处以有期徒刑或劳役，而对克扣军饷和盗卖军火者一律处以死刑。
上述惩贪条例规定了各机关主管人员的职责和有贪污行为人员严厉的处罚标准，为防范和惩治贪污分子提供了法律依据，表明了新四军政权肃清贪污、廉洁吏治的决心；也反映了中国共产党在战争环境下立法的灵活性、可变性。
其次，通过立法程序确定公务人员的行为准则和公务人员的奖惩标准。在苏中区，1942年初苏中行政公署通过立法的形式颁布了《苏中区各级行政人员公约》（草案）。要求各级行政人员“打破雇佣观念与地位观念，养成守法奉公廉洁清明的作风，不贪污不受贿不鱼肉人民，不籍公营私，不任用私人，不阳奉阴违，不浪费侵吞公款，不姑息或压迫下级不欺骗或蔑视上级”。在淮北苏皖边区，1943年8月第二届边区参议会通过了《淮北苏皖边区行政纪律暂行条例》，条例对各级行政人员假借职务上的权力收受贿赂、贪污浪费，以及违反边区施政纲领或保障人权财权条例，无故逮捕或羁押或伤害人的行为，都规定了较为严厉和具体的惩治办法和量刑标准。在盐阜区，1942年11月颁布了《盐阜区司法工作人员服务纪律条例》。《条例》规定“司法工作人员必须牺牲个人利益，效忠于民族解放事业，依法执行职务，有公正、清廉、谨慎、勤勉的修养，不得假借权势营私舞弊，以图本人或他人之利益，不得利用职务上的便利，假公济私，加害他人”。《条例》还规定司法工作人员无论是否主管事项，不得为亲故关系，说项或请托，在执行职务时，遇有涉及本身或其家族之利害事件，应行回避，而司法工作人员违法，则加重处罚。
在各根据地，新四军政权还通过立法形式对公务人员的评估提供法律依据。如在盐阜区，1942年7月颁布了《盐阜区各级行政人员奖惩暂行条例》。《条例》第一条指出制定该条例的目的“为提高行政人员工作情绪，减除不良倾向，增进行政效能”。其奖励办法分晋级、加薪、传令嘉奖3种。1942年11月颁布的《盐阜区司法人员任免奖惩待遇条例》第一章总则指出制定本条例的目的是为正确使用干部，提高司法工作效率，剔除积弊，树立正规廉洁作风。《条例》规定司法人员能拒受贿赂，并依法制裁进行贿赂者，在处境困难或危险时，仍能克尽职守者；努力业务学习与政法学习，并能改进司法工作，有显著成绩者；都将给予奖励。而对贪污枉法者，渎职酿成严重事端者，有破坏抗战行为者，有职务上之过失，不接受教育者则给予严厉惩戒等。
新四军的法律廉政建设, 不仅重视廉政的立法, 而且在法律颁布后能严格执行。各根据地的党政领导一般都认为贪污腐化浪费等现象是对革命的犯罪, 必须以严格的法律对其进行惩处。在苏中三分区 1942 年 6 月至 7 月的 2 个月中就有 4个干部由于贪污被依法判处死刑, 执行枪决。苏中税务局“第四分局主任邢爱身贪污 4000 元, 师特务营长李桂成贪污1000 元, 结果依法执行枪决。”
廉政法律的约束, 对腐败分子的严厉惩处, 使抗日民主政权中的公务人员, 包括未能及时改造而使用的旧政权中的公务人员, 贪污腐败现象大为减少, 建立了公正廉洁的作风。“所谓无官不贪无吏不污, 这是中国几千年来所澄而不清的吏治。而现在我们却于几个月时间, 杜绝了贪污现象,澄清了污浊的吏治。当然, 还不免有个别的贪污分子, 但经过我们严办, 已在日趋消灭。现在可以说, 民主政府里已建立了公正廉洁的作风, 贪污现象一般的已经没有了”。
新四军根据地的法制廉政建设, 树立了抗日民主政权在各阶层群众中的廉洁、公正、勤勉的形象,获得了人民群众的拥护和信赖。在人民群众眼中,中国共产党与国民党,抗日民主政府与重庆国民政府,新民主主义政治制度与国民党官僚资产阶级统治的半殖民地半封建政治制度的根本区别之一就是廉政与腐败。同时, 新四军根据地进行的民主选举和民主监政, 是在半殖民地半封建的中国农村进行的一次广泛的民主启蒙教育。它部分地改变了大多数农民绵延几千年的封建陋习, 转变了干部思想中存在的封建传统政治观念。根据地的大多数民众都参加了政权管理, 并按自己的意愿选举政府领导, 改变了群众对政府的观点。群众能认识到政府的好坏和自己有着密切的关系。因此, 能够主动站出来保护自己, 行使自己的权利, 清除腐败分子, 维护政府形象。
建国以来，特别是党的十一届三中全会以来，党和国家十分重视党风廉政建设和廉政法制建设，并取得了明显的阶段性成果，具体表现为以下三个方面：
一是加大了立法的力度，制定并颁布了一系列加强党风廉政建设的法律和法规。在规范行政主体方面，出台了《国务院组织法》《国家公务员暂行条例》等；在规范行政行为、行政救济、行政责任方面，制定了《行政处罚法》、《政府采购法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》和《中共中央、国务院关于党建机关厉行节约制止奢侈浪费行为的若干规定》等；在监督制约方面，制定了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》和《关于领导干部报告个人重大事项的规定》；在完善监督法律、法规方面出台了《行政监察法》、《关于重申和建立党内监督五项制度的实施办法》；在惩戒方面，制定了《中国共产党纪律处分条例（试行）》、《关于违反〈党政机关领导干部选拔任用工作暂行条例〉行为的处理规定》，特别是97年新的《刑法典》的颁布与实施，进一步强化了对国家工作人员贪污贿赂犯罪的惩治，解决了在反腐败斗争中反映突出的一些适用法律方面问题。同时，各地区各部门也结合实际，制定了领导干部党风廉政建设责任制度，领导干部离任审计制度，重大问题集体决策制度等。“各省、自治区、直辖市和党中央、国家机关各部委制定了1400多项领导干部党风廉政规章制度”。 这些规章制度的制定与实施，对于规范党政机关和党员领导干部的行为和增强领导干部的纪律观念起到了积极有效的作用。
二是在党中央的领导下，全国上下形成了“党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众的支持和参与”的反腐败领导体制和工作机制。在党委的统一领导下，坚持党政一齐抓，组织协调各方面的力量，形成反腐败的合力，为反腐败斗争的顺利进行提供了有力的组织保证。这是在总结以往加强党风廉政建设及开展反腐败斗争经验和教训的基础上形成的，并且经过党的十五以来的实践证明的有中国特色的反腐败之路，是切合中国实际、符合中国国情的，已成为建设有中国特色社会主义的有机组成部分。按照这一路子进一步推进反腐败斗争和党风廉政建设，一定能取得新的更大的成就。
三是从近些年来的党风廉政建设具体工作来看，党风廉政建设各项工作已取得新的进展，形势是好的。各地区各部门切实加强了领导干部廉洁自律工作，增强了领导干部拒腐防变意识，明确和规范了党员领导干部的行政行为，加大了查处违纪案件的力度，特别是像成克杰、胡长清、黄胜等高级领导干部贪污受贿以及厦门、湛江走私受贿等大案要案的查处，打击了日益严重的腐败势头和严厉惩处了一批腐败分子，为国家挽回了重大的经济损失。认真纠正了部门和行业不正之风，解决了群众反映强烈的一些突出问题。
下一步，应进一步加快立法步伐，提高立法质量，构建有中国特色的廉政法律体系。
一是制定一部统一的廉政基本法。廉政建设是一项宏大的社会系统工程，在依法治国进程中，要加强廉政建设，必须在党的领导下，统一部署，动员和依靠社会各方面的力量，运用各种手段，齐抓共管、标本兼治，综合治理。同时，又需要在实践中不断创新、完善和发展，逐步形成一整套有中国特色适应社会主义市场经济要求的防止和惩治腐败的制度和方法。当前我们党内和政府机关出现的腐败现象有所蔓延，有些方面甚至已经损害了党和政府的形象和威信，影响了党和人民群众的血肉联系，妨碍了改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行。有鉴于此，从立法的指导思想看，为使全党和全国人民从党的性质和国家的根本制度的高度来认识廉政建设，有必要制定一部统一的“廉政建设法”，以作为廉政法制建设方面的基本法。
二是健全预防性和执行性的法律、法规和规章。廉政建设立法要立足于标本兼治，当前应加强事前的积极预防和事中的严格执行方面的立法。从廉政建设较有成效的新加坡等国来看，这些国家无不在法律中针对公务人员可能的腐败而制定种种预防性和执行性规范，对公务人员行使权力的范围和程序做出严格的界定。也就是说，廉政建设的关键应该是针对公务人员制定一系列旨在防止其运用权力为已谋利的预防性和执行性规范。具体来讲，要尽快制定“防止腐败法”、“公民举报法”、“国家公务员法”、“国家公职人员职业道德法”、“国家公职人员财产申报法”、“行政程序法”和“行政强制法”等等。
三是完善有关奖励性和惩戒性的法律、法规和规章。“奖惩制度是各国进行廉政建设所普遍实行的一项制度。”我国目前对公职人员的奖惩还是依据或参照1957年第一届人大常委会通过的《国务院关于行政机关工作人员的奖惩规定》，这一规定已不能满足现实需要。因此，我们有必要对这一规定进行修改，进一步从奖惩的原则、条件和程序等方面健全我国对公职人员的奖惩制度。目前，我国在奖励方面，人事部于1995年7月发布了《国家公务员奖励暂行规定》，对公务员的奖励原则、条件、程序和种类等方面作了具体规定。但总共只有短短的15条，规定的过于简单，我们应在总结过去奖励工作经验和吸收、借鉴世界各国在公务员奖励有益经验的基础上，补充和完善国家公务员奖励制度。在惩罚方面，已制定了一些惩治贪污贿赂行为的法律、法规，但是从廉政法制建设的要求看，有关惩治贪污贿赂的法律法规还需要进一步完善内容，这就是制定“惩治腐败法”。惩治贪污腐败行为，是全党、全国人民的强烈意愿，也是党风廉政建设的重要内容。制定惩治腐败特别法，作为惩治国家公职人员利用职务之便贪污贿赂犯罪的权威性法典，应明确两个方面的内容：一方面，应在我国刑法、惩治贪污条例的基础上，进一步完善惩贪治贪的内容，我认为可考虑增设“挥霍浪费国家公款罪”，对官员大吃大喝、大肆挥霍浪费进行定罪处罚；另一方面，根据我国目前的实际情况，关键在于明确规范国家机关及其工作人员权力运行的轨道。
四是制定统一的监督法。在反贪污贿赂的立法中要切实强化监督机制。“不受监督机制的权力必然产生腐败”这是举世公认的“铁律”，因此必须建立控制公共权力，防治和清除权钱交易腐败现象的监督制约机制。针对目前我国对公共权力行使实施制约的监督机制不完善，不健全，难以适应以开展反腐败斗争为重点的党风廉政建设的需要的情况。我们必须改革监督机制，强化保证监督机制发挥作用的各种因素。其根本措施在于通过有关廉政方面的立法来规范国家机关及其工作人员的行为，同时建立一种科学完善、严密有效的权力监督机制，用法律来保障对国家机关及其工作人员各种监督的真正落实。为此，当务之急是制定一部统一的监督法。按照监督机制内在的要求和特点设计好各监督部门的体制、组织、职责、权力、范围等；明确监督部门人员的产生、任免、权利、义务、职责、考核等；解决各监督部门之间的交叉和重叠关系，以充分发挥各监督部门在反腐败斗争和党风廉政建设中的作用。
正如邓小平同志所说，“在整个改革开放过程中都要反对腐败，对干部和共产党员来说，廉政建设要作为大事来抓。还是要靠法制，搞法制靠得住些。”（作者单位：亭湖区政协。）