防范和遏制“三公领域”腐败问题研究
防范和遏制“三公领域”腐败问题研究
□ 福建省纪委课题组
□ 福建省纪委课题组
党的十七届四中全会提出，“要按照加快形成统一开放竞争有序现代市场体系的要求推进相关改革，建立健全防止利益冲突制度，进一步完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域市场运行机制”。党的十七届五中全会进一步提出“要推进要素市场改革”。深入贯彻落实四中、五中全会精神，认真研究解决“三公领域”存在的腐败问题，扎实推进“三公领域”市场运行机制改革，对深入推进反腐倡廉建设具有十分重要的意义。
一、我国推进“三公领域”市场运行机制改革的发展历程。1956年，我国完成了社会主义改造，建立起社会主义基本经济制度，实行高度集中的计划经济，以行政化手段直接决定公共资源的配置、公共资产的交易和公共产品的生产。随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，这种行政化手段逐渐暴露出低效率、不公正、易产生腐败的弊端。为此，党的十一届三中全会之后，我国拉开了“三公领域”市场运行机制改革的序幕。调研认为，改革进程大概经历了三个阶段：
第一阶段：探索阶段（1978年—1992年）。一是改革的领域比较狭窄，主要集中在工程建设领域，产权交易从1988年开始试点，经营性土地使用权出让从1990年开始试点；二是市场运行方式主要是招投标，也试行了拍卖方式；三是要素市场建设刚刚起步，在省会城市或中心城市成立了一批机电设备招标中心等。
第二阶段：推进阶段（1992年—2002年）。一是改革的领域得到拓展，由主要在工程建设领域拓展到经营性土地使用权出让、建设工程发包、政府采购和产权交易等四个领域；二是市场运行方式由主要实行招投标，到招标、公开拍卖、挂牌出让等方式并存；三是要素市场得到一定的发展，初步形成了产权交易市场、土地交易市场、有形建筑市场、政府采购中心等要素市场。
第三阶段：发展阶段（2002年至今）。一是改革的领域向社会公共服务等新的领域延伸，市场运行机制改革向广度和深度拓展；二是市场运行方式不断创新，科技含量日益提高，出现公开竞价、密封式报价、两轮竞价、动态连续竞价等新的方式，并注重多种方式的综合运用以及运行方式的规范；三是有形建筑市场、土地交易、产权交易、政府采购等要素市场蓬勃兴起，服务功能日益完善，并朝着统一、开放、竞争、有序的方向发展。
以福建省为例，从上世纪80年代也开始逐步推进“三公领域”市场运行机制改革。这些年来，按照“统筹安排、先易后难、分步实施、稳步推进”的原则，强力推进“三公领域”市场运行机制改革。通过公开改革项目，对各地各单位的公共资源及其配置情况进行调查摸底，使各部门的“家底”暴露在阳光下。引入市场机制，积极探索“三公领域”市场运行机制。构建交易平台，陆续建立了产权交易市场、土地交易市场、有形建筑市场、政府采购中心等要素市场，为“三公领域”的市场化运作提供了初步的平台。理顺监管体制，推进“管办分离”，构建监管体系，完善制度建设，“三公领域”一些腐败问题滋生的土壤逐步被清除，权力运行更加规范，市场运行机制更加健全，从源头上预防腐败工作取得进展。
但是，由于当前正处于传统的行政化运行方式向新的市场化运行方式转型、新旧两种机制并存时期，思想观念转变不彻底、市场机制不完善、行政改革不到位、法规制度不健全，传统行政化手段的影响因素仍然存在，“三公领域”不可避免地仍然存在一些腐败问题：规避市场机制，排斥市场竞争；违规插手审批，干预市场活动；操纵交易信息，扰乱市场机制；串通中介组织，破坏市场秩序等，需要我们认真研究分析，切实加以解决。
二、进一步防范和遏制“三公领域”腐败问题的基本思路。防范和遏制“三公领域”腐败问题，要通过规范权力运行、健全市场机制、完善中介组织，明晰政府管理、市场调节、中介服务的边界，从根本上铲除“三公领域”腐败问题滋生的制度土壤。应认真把握以下几个原则：
在防治思路上，坚持惩治腐败和预防腐败相结合的原则。要大力推进“三公领域”市场运行机制改革，明晰政府管理与市场调节的边界，在权力与市场之间建立一道制度“防火墙”，从源头上铲除“三公领域”腐败滋生、蔓延的土壤。同时，要严厉打击“三公领域”违纪违法行为，严厉打击和震慑腐败分子，为市场运行机制改革扫清障碍。
在机制设计上，坚持市场运行机制与政府宏观调控相结合的原则。推行“三公领域”市场运行机制改革，目标是使市场在政府宏观调控下对公共资源的配置、公共资产的交易和公共产品的生产发挥基础性作用，从体制机制上减少权力的不当干预。在这种模式下，市场通过平等、公开竞争形成价格，决定“三公领域”交易项目的进退流转；政府通过构建要素市场、制定游戏规则、监督市场运行等，弥补市场的缺点和不足，促进市场机制的有序、规范运作。
在价值取向上，坚持经济效益与社会效益相结合的原则。公共资源、公共资产、公共产品具有所有资源的共同属性即价值属性，要求实现价值最大化。同时，还具有区别于其他资源的特殊性即公益性。对于直接关系到人民群众生产生活的城市公交、污水处理、园林绿化、社区卫生等公共产品的生产，要切实考虑群众的利益；在推进自然资源的开发利用时，要防止单纯讲求眼前利益、忽视长远利益的破坏性、掠夺性开发，实现资源的可持续开发；在推进公共资产的交易上，要切实考虑国家经济利益的安全等。
在改革推力上，坚持纪检监察机关组织协调与行业主管部门各负其责相结合的原则。“三公领域”市场运行机制改革，是市场经济体制改革的深化，涉及到体制机制的各种问题，需要党委政府统一领导、各级各部门形成合力才能完成。因此，纪检监察机关要明确自己的职责定位，通过组织协调和监督检查，推动牵头单位和协办单位化被动为主动，共同推动改革的进程，防止包办代替。
三、从源头上防范和遏制“三公领域”腐败问题的具体对策。当前，要按照党的十七届四中、五中全会要求，推进“三公领域”市场运行机制改革，建立健全防止利益冲突制度，着重做好以下几项工作：
一是建立健全市场化改革的推进机制。要建立政府统一领导、财政部门牵头主抓、职能部门各负其责、纪检监察组织协调和监督检查的联席会议制度，负责科学规划，统筹安排，明确改革的方式、重点等。政府通过任务书的形式将“三公”工作下达给各牵头单位和协办单位。财政部门实行“点对点”督促，推动各有关部门各负其责。各协办单位按照“谁主管、谁负责”的原则，落实工作任务。纪检监察机关做好日常监督工作，并将“三公”工作纳入执法监察、纠风专项治理和政府绩效管理范畴。
二是加快行政审批制度改革步伐。要继续深化行政管理体制改革，把市场机制能够承担的“三公领域”事项交给市场去完成，逐步减少行政审批事项。要组织协调各级各部门紧紧围绕权力的“取得有据、配置科学、运行公开、行使依法、监督到位”建立制度，特别注重规范行政自由裁量权，压缩自由裁量空间，使行政行为更为公正，减少政府对包括“三公领域”在内的微观经济运行的不当干预。
三是进一步优化市场运行机制。对于进入市场的公共资源，尽量采取公开招标、拍卖、挂牌、公开竞价等公平竞争的方式，严把邀请招标、竞争性谈判、协议出让等方式。创新配置方式，总结推广一些地方综合运用密封式报价、选择拍卖机构二次竞价、电子竞价等交易方式的成功经验，避免简单依靠一种配置方式带来的弊端。同时，要构建统一的电子竞价平台，实现利用一个市场、服务所有市场主体的目标。
四是增强监管实效。要理顺监管体制，改变当前存在的多头监管、分散监管和同体监督等问题，明确各部门的监管责任，形成联席会议综合监管、行业主管部门业务监管、交易市场程序监控、纪检监察机关执法监察的多层次联合监管体系。明确重点监管环节和重点监管领域，严肃查处领导干部违规插手和干预工程建设、房地产开发中违规变更规划、调整容积率等违纪违法行为。
五是完善“三公领域”制度建设。要加快“三公领域”基础性法规的立法步伐，总体规定“三公领域”的范围、运行方式、交易平台、交易规则、监管责任等，明确政府管理、市场调节、中介服务各自的边界。各行业主管部门要围绕“三公领域”市场运行的规划、评估、审核、交易、监管、评价等环节加强专项制度建设，细化规则和程序，逐步形成相对健全的制度体系。 （课题组成员：彭锦清、陈善光、周希力、郑康营、周新荣、高伟）
一、我国推进“三公领域”市场运行机制改革的发展历程。1956年，我国完成了社会主义改造，建立起社会主义基本经济制度，实行高度集中的计划经济，以行政化手段直接决定公共资源的配置、公共资产的交易和公共产品的生产。随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，这种行政化手段逐渐暴露出低效率、不公正、易产生腐败的弊端。为此，党的十一届三中全会之后，我国拉开了“三公领域”市场运行机制改革的序幕。调研认为，改革进程大概经历了三个阶段：
第一阶段：探索阶段（1978年—1992年）。一是改革的领域比较狭窄，主要集中在工程建设领域，产权交易从1988年开始试点，经营性土地使用权出让从1990年开始试点；二是市场运行方式主要是招投标，也试行了拍卖方式；三是要素市场建设刚刚起步，在省会城市或中心城市成立了一批机电设备招标中心等。
第二阶段：推进阶段（1992年—2002年）。一是改革的领域得到拓展，由主要在工程建设领域拓展到经营性土地使用权出让、建设工程发包、政府采购和产权交易等四个领域；二是市场运行方式由主要实行招投标，到招标、公开拍卖、挂牌出让等方式并存；三是要素市场得到一定的发展，初步形成了产权交易市场、土地交易市场、有形建筑市场、政府采购中心等要素市场。
第三阶段：发展阶段（2002年至今）。一是改革的领域向社会公共服务等新的领域延伸，市场运行机制改革向广度和深度拓展；二是市场运行方式不断创新，科技含量日益提高，出现公开竞价、密封式报价、两轮竞价、动态连续竞价等新的方式，并注重多种方式的综合运用以及运行方式的规范；三是有形建筑市场、土地交易、产权交易、政府采购等要素市场蓬勃兴起，服务功能日益完善，并朝着统一、开放、竞争、有序的方向发展。
以福建省为例，从上世纪80年代也开始逐步推进“三公领域”市场运行机制改革。这些年来，按照“统筹安排、先易后难、分步实施、稳步推进”的原则，强力推进“三公领域”市场运行机制改革。通过公开改革项目，对各地各单位的公共资源及其配置情况进行调查摸底，使各部门的“家底”暴露在阳光下。引入市场机制，积极探索“三公领域”市场运行机制。构建交易平台，陆续建立了产权交易市场、土地交易市场、有形建筑市场、政府采购中心等要素市场，为“三公领域”的市场化运作提供了初步的平台。理顺监管体制，推进“管办分离”，构建监管体系，完善制度建设，“三公领域”一些腐败问题滋生的土壤逐步被清除，权力运行更加规范，市场运行机制更加健全，从源头上预防腐败工作取得进展。
但是，由于当前正处于传统的行政化运行方式向新的市场化运行方式转型、新旧两种机制并存时期，思想观念转变不彻底、市场机制不完善、行政改革不到位、法规制度不健全，传统行政化手段的影响因素仍然存在，“三公领域”不可避免地仍然存在一些腐败问题：规避市场机制，排斥市场竞争；违规插手审批，干预市场活动；操纵交易信息，扰乱市场机制；串通中介组织，破坏市场秩序等，需要我们认真研究分析，切实加以解决。
二、进一步防范和遏制“三公领域”腐败问题的基本思路。防范和遏制“三公领域”腐败问题，要通过规范权力运行、健全市场机制、完善中介组织，明晰政府管理、市场调节、中介服务的边界，从根本上铲除“三公领域”腐败问题滋生的制度土壤。应认真把握以下几个原则：
在防治思路上，坚持惩治腐败和预防腐败相结合的原则。要大力推进“三公领域”市场运行机制改革，明晰政府管理与市场调节的边界，在权力与市场之间建立一道制度“防火墙”，从源头上铲除“三公领域”腐败滋生、蔓延的土壤。同时，要严厉打击“三公领域”违纪违法行为，严厉打击和震慑腐败分子，为市场运行机制改革扫清障碍。
在机制设计上，坚持市场运行机制与政府宏观调控相结合的原则。推行“三公领域”市场运行机制改革，目标是使市场在政府宏观调控下对公共资源的配置、公共资产的交易和公共产品的生产发挥基础性作用，从体制机制上减少权力的不当干预。在这种模式下，市场通过平等、公开竞争形成价格，决定“三公领域”交易项目的进退流转；政府通过构建要素市场、制定游戏规则、监督市场运行等，弥补市场的缺点和不足，促进市场机制的有序、规范运作。
在价值取向上，坚持经济效益与社会效益相结合的原则。公共资源、公共资产、公共产品具有所有资源的共同属性即价值属性，要求实现价值最大化。同时，还具有区别于其他资源的特殊性即公益性。对于直接关系到人民群众生产生活的城市公交、污水处理、园林绿化、社区卫生等公共产品的生产，要切实考虑群众的利益；在推进自然资源的开发利用时，要防止单纯讲求眼前利益、忽视长远利益的破坏性、掠夺性开发，实现资源的可持续开发；在推进公共资产的交易上，要切实考虑国家经济利益的安全等。
在改革推力上，坚持纪检监察机关组织协调与行业主管部门各负其责相结合的原则。“三公领域”市场运行机制改革，是市场经济体制改革的深化，涉及到体制机制的各种问题，需要党委政府统一领导、各级各部门形成合力才能完成。因此，纪检监察机关要明确自己的职责定位，通过组织协调和监督检查，推动牵头单位和协办单位化被动为主动，共同推动改革的进程，防止包办代替。
三、从源头上防范和遏制“三公领域”腐败问题的具体对策。当前，要按照党的十七届四中、五中全会要求，推进“三公领域”市场运行机制改革，建立健全防止利益冲突制度，着重做好以下几项工作：
一是建立健全市场化改革的推进机制。要建立政府统一领导、财政部门牵头主抓、职能部门各负其责、纪检监察组织协调和监督检查的联席会议制度，负责科学规划，统筹安排，明确改革的方式、重点等。政府通过任务书的形式将“三公”工作下达给各牵头单位和协办单位。财政部门实行“点对点”督促，推动各有关部门各负其责。各协办单位按照“谁主管、谁负责”的原则，落实工作任务。纪检监察机关做好日常监督工作，并将“三公”工作纳入执法监察、纠风专项治理和政府绩效管理范畴。
二是加快行政审批制度改革步伐。要继续深化行政管理体制改革，把市场机制能够承担的“三公领域”事项交给市场去完成，逐步减少行政审批事项。要组织协调各级各部门紧紧围绕权力的“取得有据、配置科学、运行公开、行使依法、监督到位”建立制度，特别注重规范行政自由裁量权，压缩自由裁量空间，使行政行为更为公正，减少政府对包括“三公领域”在内的微观经济运行的不当干预。
三是进一步优化市场运行机制。对于进入市场的公共资源，尽量采取公开招标、拍卖、挂牌、公开竞价等公平竞争的方式，严把邀请招标、竞争性谈判、协议出让等方式。创新配置方式，总结推广一些地方综合运用密封式报价、选择拍卖机构二次竞价、电子竞价等交易方式的成功经验，避免简单依靠一种配置方式带来的弊端。同时，要构建统一的电子竞价平台，实现利用一个市场、服务所有市场主体的目标。
四是增强监管实效。要理顺监管体制，改变当前存在的多头监管、分散监管和同体监督等问题，明确各部门的监管责任，形成联席会议综合监管、行业主管部门业务监管、交易市场程序监控、纪检监察机关执法监察的多层次联合监管体系。明确重点监管环节和重点监管领域，严肃查处领导干部违规插手和干预工程建设、房地产开发中违规变更规划、调整容积率等违纪违法行为。
五是完善“三公领域”制度建设。要加快“三公领域”基础性法规的立法步伐，总体规定“三公领域”的范围、运行方式、交易平台、交易规则、监管责任等，明确政府管理、市场调节、中介服务各自的边界。各行业主管部门要围绕“三公领域”市场运行的规划、评估、审核、交易、监管、评价等环节加强专项制度建设，细化规则和程序，逐步形成相对健全的制度体系。 （课题组成员：彭锦清、陈善光、周希力、郑康营、周新荣、高伟）
来源：《中国纪检监察报》