行政成本问责机制的构建
行政成本问责机制的构建
□ 陈建平
一、问题的提出
提高行政效率，降低行政成本，建设节约型政府是当前我国深化行政管理体制改革的重要内容，也是衡量政府执行力和政府效能的重要标准。政府在行政过程中不断调整、改革体制与机构，不断改进管理方式和方法，其目的就是通过控制、降低、优化政府行政成本，以提高行政效率，提升治理效能。这是继承和发展马克思主义国家政权学说之“廉价政府”理论与实践的必然要求，也是西方国家从20世纪80年代兴起的以“新公共管理”运动为代表的改革趋势，更是我国落实科学发展观，建设“两型”社会，转变经济发展方式，实施“绿色行政”的应有内涵。然而，行政活动的成本管理和控制是一个复杂的系统工程，需要建立科学成本管理制度和成本效益的指标体系，并根据制度和各种指标体系对于行政各个环节的影响进行相应的调控，只有把行政成本与行政效能和责任的内在关系置于科学化、制度化和规范化的研究范畴，才能促进行政成本的合理使用，自觉节约行政成本，最大限度地提高行政效能和责任。
二、我国行政成本居高不下的原因剖析
当前我国行政管理成本过高、增长速度过快、行政浪费严重的问题仍然十分突出，在相当程度上影响了政府的治理效能的提升和行政责任的担当。究其原因，主要有以下几点：
（一）行政成本意识缺乏
我国经历过漫长的计划经济时代，公务员被称为“铁饭碗”，在行政管理过程中，长期存在不讲绩效、不计成本、“唯上”决策的错误思想。可以说，改革开放30多年来，讲究行政成本和行政责任的文化氛围十分淡薄，也正是这种单薄的行政成本意识滋生了贪污腐化、假公济私、铺张浪费、重复建设、形象工程、“搭便车”的现象。行政管理费主要来源于国家财政，而国家财政的主要来源是税收，国家通过制定税收政策，合法、合理、规范地收取税收，用于支付政府提供的公共服务、公共产品及维护社会稳定，保障国家主权和领土完整的必要开支，通过政府在市场失灵时对公共事务的管理，维持纳税人正常的生产、生活秩序，可以说，纳税人和代表政府的行政管理人员的关系是一种契约关系，是一种被服务和服务的关系，也是一种委托和被委托的关系，被委托人有义务向委托人报告事情办理情况和资金使用情况。实际上，正是因为我们的行政管理人员缺少这种意识，所以花起钱来随心所欲、无节制，不心疼。
（二）国家机构及公务员队伍庞大
组织机构设置不合理。我国目前的行政层级有五级：国务院各部委、省（直辖市）、市（自治州）、县、乡，层级过多，鞭长莫及，不仅管不到位，而且管理效率低下。通过层层传递审批，既耗时又耗费，更重要的是要维持这么庞大的机构正常运转，其成本之高可想而知。另外，财政供养人员总量过多，导致财政负担雪上加霜。一方面新增行政职能部门往往要到公务员队伍之外招兵买马，花重金培训上岗，另一方面职能弱化萎缩的部门人员消减难，无法实现人力资源配置的帕累托最优。行政管理人员队伍入口大于出口，导致人浮于事、互相推诿、效率低下、冗员包袱沉重。
（三）腐败和浪费
腐败是一个全球的难题,在诸多领域都存在,在行政领域中则格外明显与严重,这也是行政成本膨胀的重要原因。腐败的根本原因就是利用国家公权来非法攫取私利,公款吃喝、超标准配车、公车私用等腐败现象必然造成行政成本的上升。并且,腐败和浪费往往是紧密相连的,浪费在某种意义上也是一种腐败。
（四）监督评价机制不健全
首先是评价考核机制不合理。现行的考核评价机制重GDP增长数据、轻社会实际发展，重短期利益、轻长远考量，重形式、轻内涵，重速度、轻质量。基于此，各地形象工程、政绩工程、“三拍”工程纷纷上马，重复建设亦层出不穷。没有具体的行政绩效考核指标、计算办法和考核结果的运用措施。对盲目发展所带来的负面影响缺乏严格有效的测评机制、审批制和责任追究制。往往只根据能拉动GDP多少、增加税源多少、新增就业岗位多少，来决定一些新的项目是否上马，忽视了对社会、环境生态的评估与保护，但这种长期累加所造成的巨额成本，最后买单的还得靠政府，这是行政总成本增长的重要原因之一。
其次是监督机制不健全。我国现行的监督途径主要有法律监督、行政监督、舆论监督和群众监督。然而，法律监督滞后，行政监督缺乏实际操作性，人大监督不到位，舆论监督缺乏有效配套保障，群众监督渠道不畅通，是导致行政管理成本增长不合理、结构不合理的重要外在因素。财政支出缺乏监督主要表现在以下几个方面：一是预算编制存在缺陷，由于我国现行的预算方法是基数预算法，是在以前预算年度的基础上，按新的预算年度的经济发展情况加以调整之后确定的，无法客观反映行政管理的动态水平，更重要的是预算往往具有滞后性，三、四月份制定的预算最后由于种种原因到七、八月份才开始执行，失去了预算编制对财政资金使用的约束作用；二是预算外资金缺乏有效监管，特别是实行分税制改革后的预算外资金管理漏洞大，地方财政监管缺位；三是财政收支透明度不高；四是政府采购缺乏有效监督，政府采购制度有名无实，商业贿赂盛行，政府统一采购甚至比单一采购成本更高，违背了价值规律和市场规律。
（一）行政成本意识缺乏
我国经历过漫长的计划经济时代，公务员被称为“铁饭碗”，在行政管理过程中，长期存在不讲绩效、不计成本、“唯上”决策的错误思想。可以说，改革开放30多年来，讲究行政成本和行政责任的文化氛围十分淡薄，也正是这种单薄的行政成本意识滋生了贪污腐化、假公济私、铺张浪费、重复建设、形象工程、“搭便车”的现象。行政管理费主要来源于国家财政，而国家财政的主要来源是税收，国家通过制定税收政策，合法、合理、规范地收取税收，用于支付政府提供的公共服务、公共产品及维护社会稳定，保障国家主权和领土完整的必要开支，通过政府在市场失灵时对公共事务的管理，维持纳税人正常的生产、生活秩序，可以说，纳税人和代表政府的行政管理人员的关系是一种契约关系，是一种被服务和服务的关系，也是一种委托和被委托的关系，被委托人有义务向委托人报告事情办理情况和资金使用情况。实际上，正是因为我们的行政管理人员缺少这种意识，所以花起钱来随心所欲、无节制，不心疼。
（二）国家机构及公务员队伍庞大
组织机构设置不合理。我国目前的行政层级有五级：国务院各部委、省（直辖市）、市（自治州）、县、乡，层级过多，鞭长莫及，不仅管不到位，而且管理效率低下。通过层层传递审批，既耗时又耗费，更重要的是要维持这么庞大的机构正常运转，其成本之高可想而知。另外，财政供养人员总量过多，导致财政负担雪上加霜。一方面新增行政职能部门往往要到公务员队伍之外招兵买马，花重金培训上岗，另一方面职能弱化萎缩的部门人员消减难，无法实现人力资源配置的帕累托最优。行政管理人员队伍入口大于出口，导致人浮于事、互相推诿、效率低下、冗员包袱沉重。
（三）腐败和浪费
腐败是一个全球的难题,在诸多领域都存在,在行政领域中则格外明显与严重,这也是行政成本膨胀的重要原因。腐败的根本原因就是利用国家公权来非法攫取私利,公款吃喝、超标准配车、公车私用等腐败现象必然造成行政成本的上升。并且,腐败和浪费往往是紧密相连的,浪费在某种意义上也是一种腐败。
（四）监督评价机制不健全
首先是评价考核机制不合理。现行的考核评价机制重GDP增长数据、轻社会实际发展，重短期利益、轻长远考量，重形式、轻内涵，重速度、轻质量。基于此，各地形象工程、政绩工程、“三拍”工程纷纷上马，重复建设亦层出不穷。没有具体的行政绩效考核指标、计算办法和考核结果的运用措施。对盲目发展所带来的负面影响缺乏严格有效的测评机制、审批制和责任追究制。往往只根据能拉动GDP多少、增加税源多少、新增就业岗位多少，来决定一些新的项目是否上马，忽视了对社会、环境生态的评估与保护，但这种长期累加所造成的巨额成本，最后买单的还得靠政府，这是行政总成本增长的重要原因之一。
其次是监督机制不健全。我国现行的监督途径主要有法律监督、行政监督、舆论监督和群众监督。然而，法律监督滞后，行政监督缺乏实际操作性，人大监督不到位，舆论监督缺乏有效配套保障，群众监督渠道不畅通，是导致行政管理成本增长不合理、结构不合理的重要外在因素。财政支出缺乏监督主要表现在以下几个方面：一是预算编制存在缺陷，由于我国现行的预算方法是基数预算法，是在以前预算年度的基础上，按新的预算年度的经济发展情况加以调整之后确定的，无法客观反映行政管理的动态水平，更重要的是预算往往具有滞后性，三、四月份制定的预算最后由于种种原因到七、八月份才开始执行，失去了预算编制对财政资金使用的约束作用；二是预算外资金缺乏有效监管，特别是实行分税制改革后的预算外资金管理漏洞大，地方财政监管缺位；三是财政收支透明度不高；四是政府采购缺乏有效监督，政府采购制度有名无实，商业贿赂盛行，政府统一采购甚至比单一采购成本更高，违背了价值规律和市场规律。
三、完善行政成本问责机制的建议
（一）完善立法，构建行政成本问责体系的法律保障
为了使行政成本问责规范化，制度化，必须加强相关立法工作。通过法律规定行政问责的问责主体、问责对象、问责方式、问责程序、问责事项、问责的处理标准等等，要有严谨详细的制度条文约束，使得行政问责有法可依，执法有力，违法必究，真正具有可操作性。通过完善立法，加大问责，促使政府权力依法设定、依法运作，减少随意性带来的成本扩张，降低政府运行成本。
（二）健全制度，构建行政成本问责体系的硬件设施
通过抓住预算这一“钱袋子”，严格预算管理，细化预算编制，坚决杜绝预算外资金，为行政成本控制抓好源头。通过对各级部门和各级领导的审计，从中发现一些可能存在的贪污、腐败等损害国家和公共利益的行为，要坚决进行查处，为行政成本控制“看好门”。通过公众参与的行政成本调查和评议，来反映行政成本在公众心目的满意程度，并以此来为行政成本问责奠定“民意石”。通过建立风险预警机制，将各影响因素进行综合分析，对行政管理过程中可能产生的高成本、低效率现象提出科学预警，为行政决策提供参考和服务。
（三）加强监督，为行政成本问责体系提供动力支撑
各级人民代表大会可根据行政成本风险预警机制的评估报告及审计结果，对评定为中等风险、高风险的地区或部门启动问责机制。对行政成本超过所占当地GDP合理值的地方政府，要追究当地政府主要领导责任。对行政成本被判定为高昂的政府部门，要追究政府部门主要领导的责任。将行政成本控制的好坏与否和官员的评价体系相挂钩，实行一票否决制，提高肆意挥霍公共资源的代价，切实将行政成本控制在合理范围。
（四）科学测评，为行政成本问责体系提供技术保证
实施行政成本问责的关键是科学严谨、准确无误的测评数据。在明晰的行政成本问责体系安排下，充分运用各专业测评机构、高校科研院所、专家学者的科研力量，应用先进的测评技术和工具，使用科学合理的测评方法，对当地政治运行、社会运行、经济运行、生态运行状况进行科学的分析、归纳、综合和总结，测算出科学、合理的数据。 (本文作者单位：福建农林大学)
为了使行政成本问责规范化，制度化，必须加强相关立法工作。通过法律规定行政问责的问责主体、问责对象、问责方式、问责程序、问责事项、问责的处理标准等等，要有严谨详细的制度条文约束，使得行政问责有法可依，执法有力，违法必究，真正具有可操作性。通过完善立法，加大问责，促使政府权力依法设定、依法运作，减少随意性带来的成本扩张，降低政府运行成本。
（二）健全制度，构建行政成本问责体系的硬件设施
通过抓住预算这一“钱袋子”，严格预算管理，细化预算编制，坚决杜绝预算外资金，为行政成本控制抓好源头。通过对各级部门和各级领导的审计，从中发现一些可能存在的贪污、腐败等损害国家和公共利益的行为，要坚决进行查处，为行政成本控制“看好门”。通过公众参与的行政成本调查和评议，来反映行政成本在公众心目的满意程度，并以此来为行政成本问责奠定“民意石”。通过建立风险预警机制，将各影响因素进行综合分析，对行政管理过程中可能产生的高成本、低效率现象提出科学预警，为行政决策提供参考和服务。
（三）加强监督，为行政成本问责体系提供动力支撑
各级人民代表大会可根据行政成本风险预警机制的评估报告及审计结果，对评定为中等风险、高风险的地区或部门启动问责机制。对行政成本超过所占当地GDP合理值的地方政府，要追究当地政府主要领导责任。对行政成本被判定为高昂的政府部门，要追究政府部门主要领导的责任。将行政成本控制的好坏与否和官员的评价体系相挂钩，实行一票否决制，提高肆意挥霍公共资源的代价，切实将行政成本控制在合理范围。
（四）科学测评，为行政成本问责体系提供技术保证
实施行政成本问责的关键是科学严谨、准确无误的测评数据。在明晰的行政成本问责体系安排下，充分运用各专业测评机构、高校科研院所、专家学者的科研力量，应用先进的测评技术和工具，使用科学合理的测评方法，对当地政治运行、社会运行、经济运行、生态运行状况进行科学的分析、归纳、综合和总结，测算出科学、合理的数据。 (本文作者单位：福建农林大学)
来源：《党风廉政研究》