遏止“公贿”现象的思考
遏止“公贿”现象的思考
□ 姚元性
所谓“公贿”，即公款行贿，是指党政机关、人民团体、国有及集体企事业单位，为了本地区、本部门或本单位的小团体利益，由“集体决定”，或以“集体”和“单位”的名义，用公有财物去向其他国家机关等公有制单位的工作人员（包括领导和非领导），或者其他从事公务的人员（也能直接、间接地掌管和支配人财物等权力的人）进行贿赂的行为。
几年前，针对“公贿”现象泛滥的问题，全国人大代表、政协委员就纷纷在“两会”上发出强烈呼吁，他们或在大会上公开发言，慷慨陈词，或联名提议案、提案，建议坚决铲除“公贿”现象。一时间，有识之士对“公贿”深恶痛绝而又感到无能为力；而市场经济的规则又“逼迫”着身在其间的人们承认和屈从“潜规则”，顺应日益盛行的“公贿”之风。最高检反贪总局发布的信息表明，在经济犯罪案件中，“公贿”案件不仅占有很大比例，而且呈上升趋势。在经济和其他一些领域，“公贿”行为几乎成了畅行无阻的现象。过去所谓的“潜规则”日益发展成为人们见怪不怪的“显规则”。“公贿”行为的出发点是为了本地区、本部门、本单位的公众利益或经济发展，但所侵犯的是国有资产，所腐蚀的是国家公务人员，所污染的是党风和社会风气，所挑战的是国家法律，具有十分严重的社会危害性。完全可以断言，“公贿”是一种不容忽视的腐败现象，它与党的宗旨格格不入，与党纪国法水火不容，“公贿”现象已经发展成为中国特色的严重腐败现象，到了非下“猛药”疗治不可的时候了。
“公贿”又被称为“法人腐败”或“单位腐败”，触犯了刑律的即为“法人犯罪”或“单位犯罪”。“公贿”行为具有四个方面的显著特征：一是公贿行为的“集体性”。它是一种集体行为，是经过集体研究而作出决定，并且是堂而皇之地以“集体”或单位的名义进行的。二是公贿目的的“为公性”。公贿行为无论是从形式上还是在名义上，都是以集体、单位的名义出现的，且公开宣称其目的是为了单位和集体的利益。三是公贿所使用财物的“公有性”。公贿财物的“公有性”和公贿财物由“公有”到“私有”的最终根本转变，是“公贿”犯罪的最明显特征之一。四是公贿犯罪责任主体的“法人性”。以公款进行集体行贿犯罪，其主体只能是单位法人，因而这种犯罪就成为了一种“团体犯罪”、“法人犯罪”和“组织犯罪”。
“公贿”犯罪的多发、高发领域目前主要集中在以下这些领域里：一是国家投资竞争中的公款贿赂。各地各单位为争夺国家的投资项目，包括财政拨款、国债项目、国家投资资金和投资物资、各种计划指标等，最有力有效的手段就是贿赂“实权人物”、“关键人物”。为此，一些地方政府和企业就展开了竞争激烈的公贿“公关”活动，从而出现了“上省联姻（银）”、“进京送宝”、“跑步前进”（跑部钱进）的现象。为了争取专项资金和投资项目，个别地方政府或企业就不惜拿出占投资总额5-10%比例的资金作为活动“专项经费”。二是银行贷款竞争中的公款贿赂。银行贷款竞争中的“公贿”现象是由银行贷款的较低利率、可贷资金的有限性和企业对贷款资金需求的无限性决定的。贷款中，求贷者给予放贷决策者一定比例的好处费已经是一种“公开的秘密”。三是土地批租和房地产开发竞争中的公款贿赂。一些地方单位和企业为了能够尽可能获得或优惠取得对土地的批租开发权，就不惜以重金向握有土地批租特权的部门和官员行贿。四是工程招投标中的公款贿赂。在竞争日趋激烈的建筑工程行业里，工程招标竞争中的行贿者已从私人企业发展到集体和国有企业，行贿的对象则是那些握有工程发包权和质量检查权的人。五是商业非法竞争中的公款贿赂，即商业贿赂。一些企业在竞争中为了占居有利地位而不择手段地进行“公关”（攻关）活动，给有关领导人员和单位支付回扣或好处费，或送礼行贿等。六是权力和职位竞争中的公款贿赂。这种公贿往往是以节日看望、婚丧嫁娶病的祝贺、慰问等名义，或以对工作支持表示“感谢”等名义来送礼“进贡”。无庸讳言，在跑官要官、买官卖官者的活动中，以“公贿”的形式进行的当占有相当大的比例。七是在上下级工作往来中，为取悦上级所进行的“竞赛”性公款贿赂。由于上级官员和实权部门掌握政府所需的各种资源，因此在上级所进行的各种考察调研、检查评比和达标验收等活动中，下级政府必然争相展开取悦上级的竞赛，公贿之风就必然愈演愈烈。八是其他有价值社会资源分配竞争中的公款贿赂。如在评定职称、学位、资格、资质、荣誉称号，评审研究课题、科研项目、学术成果等活动中，受评者为了保护和增进自己的实际利益而竞相展开“公贿大比拼”，争相向掌握评审决定权的有关官员行贿送礼。还有，一些有发展前景的年轻干部，也成为了“公贿”者看好的对象。
“公贿”的表现形式多种多样。一是节日进贡。每逢重大节日来临，一些地方就会出现“节日大进贡”、“岁末大拜年”的现象。二是吃喝玩乐送“一条龙”服务。对上级来的检查团、工作组竞相进行“高规格”（即超规格）接待，把功夫全花在接待上。有的还邀请实权人物到本地度假休闲，并报销交通食宿等所有费用。三是感情投资。想尽一切办法和上级领导拉关系，利用领导婚丧姻娶病，节日生日乔迁调动出国等一切机会送现金、送礼品。四是“劳务付出费”。邀请上级领导和实权部门负责人下来参加剪彩、揭牌、题词、讲课、业务指导等“有偿”活动，送上高出其劳动几倍甚至几十倍的“劳务付出费”，变相行贿。五是感谢支持。下级单位以感谢上级领导关怀、支持名义，给上级领导送礼品、发“奖金”等等，“公贿”方式可谓五花八门，不一而足。
“公贿”的发展演变呈现出明显的上升趋势，已成为经济犯罪的新主流。主要表现在以下几个方面：一是“公贿”普遍化。公贿已从集体企业向国有企业、从级别低单位向级别高单位，从下级政府向上级政府蔓延，从经济领域向政治领域，乃至学术、文化机构扩张。二是“公贿”公开化。一些地方和单位的公款行贿在一定范围内是公开或半公开的，公贿费用在财务账上明目张胆地列支和报销。三是“公贿”合法化。在一些地方和单位，用公款行贿事先都是经过领导班子集体研究决定的；在公贿活动中跑来资金、项目，办成事的人，则理所当然地受到重奖或提拨。四是“公贿”制度化。地方政府在上级所驻大都市设立办事处、交际处等中转接待站或公关机构，“公关”和接待工作成为地方政府日常工作的重要组成部分。五是“公贿”多样化。公贿的内容是不断升级和更新换代的，而“公贿”的手段更是多种多样，因之“公贿”的报账也就花样繁多。六是“公贿”大案化。“公贿”数额愈来愈高，从上万元发展至十几万、几十万元甚至更多；“公贿”对象的层次也逐步升高，牵涉面广、涉及人员多，查处难度自然很大。
“公贿”行为从制度上分析，是上下级之间的一种利益交换行为，下级通过收买上级的职务行为而实现趋利避害的目的，上级则通过出卖职务行为而实现利益的最大化。“公贿”活动的日益猖獗表明，行贿、受贿双方都发现“公贿”行为有利可图而风险很小，因而就有越来越多的法人单位主动选择这种途径和方式来实现自己的利益诉求。而就其深层次原因来说，“公贿”的流行反映了现行的事权过于向上集中的政府间行政管理集体在激励机制、约束机制等方面存在着重大缺陷，事权过于集中的行政管理体制为“公贿”行为的发生提供了重要的制度诱因，造成了“公贿”双方当事人均有利可图、有机可乘而风险却很小的严峻状况。事权过于向上集中的政府间管理体制为“公贿”行为的发生创造了大量的机会和条件，同时又缺乏相应的监督约束机制，或监督约束机制软弱无力。这样，就给掌握着资源分配权、人事任免权、行政审批权、政策优惠权的上级政府及其职能部门的官员扭曲政策、破坏公平，接受“公贿”创造了机会、提供了有利条件。同时，由于“公贿”是为“公”行贿，用公款行贿，“公贿”双方心照不宣，而公众则完全处于不知情状况，因此，“公贿”被发现和查处的概率就更低。这就进一步纵容了“公贿”行为。
总之，事权过于向上集中的政府间管理体制，是“公贿”行为愈演愈烈的主要制度根源。它为“公贿”提供了动机和机会，又使对“公贿”的惩处障碍重重，动力严重不足。因此，只有通过制度创新，改革现行的政府间管理体制，消除这种制度性缺陷，才是从源头上有效预防和治理日益猖獗的“公贿”现象的治本之策。同时，必须澄清思想认识上的误区，对“公贿”问题进行综合治理，坚持教育制度监督并重，一手抓打击，一手抓预防，依纪依法严肃查处与“公贿”相关的违纪违法案件，并严格责任追究，从根本上消除“公贿”现象的所谓“潜规则”和“显规则”，彻底摘除“公贿”这颗国家经济、政治生活中的毒瘤。
首先，应当依法建立适度分权的政府管理体制。一要克服过度中央集权和地方保护主义，合理划分中央和地方，以及各级地方政府之间的职责权限，并以法律的形式固定下来。这样就可克服权力下放─收回的恶性循环，而通过立法的形式建立起适度分权的政府间管理体制。二是切实增加上级政府管理决策过程中的透明度和参与性，在资源分配决策、政策倾斜决策等有关各级地方政府切身利益的决策过程中，应当依法保证地方政府的知情权和参与权。三是继续深化财政体制改革，建立现代公共财政制度，从而堵塞财政管理体制中助长“公贿”行为的漏洞。当前应着眼建立阳光财政，严格财经法律，彻底清理预算外资金和“小金库”，将其完全纳入财政预算加以统一管理和监督，彻底消除“账外账”；大幅提高财政规定的差旅报销标准，使本级财政担负起前往指导工作和调查研究的所有经费，不留任何经费缺口；各级地方财政预算中，对交际接待经费用应列明收支细目，接受同级人大的审查监督，同时接受审计监督。四是继续推进行政审批制度改革。应下决心改变现行行政审批事项仍过多，审批范围、程序、标准、时限的随意性大，以及审批者自由裁量权过大、审批过程不透明等现状，继续清理精简审批项目，能用市场机制解决的问题，要坚决通过市场机制来公平竞争，不允许任何形式的行政干预，最大限度地减少领导干部手中的自由裁量权。对保留的审批事项要规范审批程序，明确审批责任，加强审批监督。
第二，把治理“公贿”作为反腐倡廉的一项系统工程，坚持标本兼治、综合治理，综合运用教育和打击、预防手段，加大执纪执法力度，坚决扼制“公贿”屡禁不止、日益猖獗的状况，斩断“公贿”这只腐蚀党员干部队伍、扰乱市场经济秩序、污染社会风气、肆意挑战党纪国法的无形罪恶之手。一是针对“公贿”现象加强党风政风、党纪国法教育，在思想上彻底走出对“公贿”的认识误区，如将“公贿”行为视为出于公心、工作需要，集体违法难以追究个人责任，“公贿”是市场经济的必要手段等错误认识，抛弃笑贫不笑贿的错误观念，使“公贿”从道义上失去流行的市场。二是把消除“公贿”现象作为建设廉洁政府、阳光政府、法治政府的重大课题和当务之急，由党政主要领导负总责，坚持教育、制度、监督并重，制定根治“公贿”的工作方案，由纪检监察机关牵头实施，组织动员各方面力量，自上而下地打一场铲除“公贿”现象的攻坚战，促进党风政风和整个社会风气的净化。三是把查处涉及“公贿”的违纪案件和违法犯罪案件作为各级纪检监察机关和检察机关查办各类腐败案件的重中之重，适时整合办案力量，切实加强纪检监察机关和检察机关的协作配合，实行办案联席会议制度、案件移送制度及联合办案制度，综合运用党纪、政纪和司法手段，强力突破一批“公贿”案件，在取得阶段性战果的基础上，把治理工作向纵深推进。三是各级检察机关要把治理“公贿”问题放在查办和预防职务犯罪的突出位置，进一步加大对行贿、受贿犯罪的查处力度，既要注重查办受贿犯罪，也不忽视对行贿犯罪的打击，尤其是“公贿”犯罪者。对查处涉及“公贿”的重大复杂犯罪案件，要充分发挥检察机关职务犯罪侦查新机制的作用，由上级检察机关统一协调指挥，不失时机地集中优势兵力一举突破之。同时，切实加强查办和预防“公贿”犯罪一体化建设，紧密结合办案、加强对“公贿”犯罪的规律和对策研究，力求收到办案工作举一反三之功效。
综上所述，“公贿”现象是我国社会经济政治生活肌体上的毒瘤，它公然挑战党纪国法，危害公平正义，流弊甚广，害莫大焉。 来源：摘自《预防职务犯罪学刊》