完善监督制约机制的途径和方法

□ 柴 韵

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　　一、权利监督和权力制约的概念和意义

　　权力监督是指在国家权力的运行过程中，为确保国家权力在法定的职权范围内运作，而由权力监督机关和社会组织与社会及个体对其进行监视、督察、调控和纠偏的一种活动。权力制约，就是权利享有者和权力享有者运用各种有效途径，对权力行使者所形成的特定的限制与约束，既包括享有权力的国家机关及其工作人员的限制与约束，也包括不享有权力只享有权利的社会组织和公民，利用宪法和法律赋予的选举权、知情权、揭发权、检举权、控告权对国家机关及其工作人员行使公共权力之行为的限制与约束。

　　权力监督与权力制约二者都是以现代民主为基础，以现代法治为依托，围绕着权力的正常行使而设置的体制、制度和所进行的活动，都是对权力正常运行的肯定和保护，都是对权力偏离正轨的防范和矫正。二者是密不可分，相互依存的。

　　二、加强对权力进行监督和制约的必要性和重要性

　　（一）权力的监督和制约是权力双重性规律作用的结果。权力从产生起，就具有双重性，是一把“双刃剑”。它既可以用来为公众、社会服务，也为掌权者攫取自身利益提供了无可比拟的条件和不用其他投入便可获取任意可得的各种利益，为其无序扩张、渎权、滥权提供了可行性与无比的便利。如果掌权者正确运用权力，可以有序控制和科学管理社会，造福于社会，造福于人民；相反，如果权力被滥用，就可能践踏社会公共秩序，贻害社会，贻害人民。欧洲资产阶级启蒙思想家孟德斯鸠在深入研究欧洲各国的政治实践后，曾断言：“任何拥有权力的人，都易于滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”孟德斯鸠.论法的精神（上册）.北京:商务印书馆，1961.154 因此，有效行使权力的前提是必须构建一个合理的、有效的权力监督制约机制，没有制约的权力必然趋向腐败。

　　（二）权力的监督和制约是现代民主之必需。在现代民主国家与社会中，一切权力属于人民，人民是这个国家、这个社会的主人。人民让渡出来并委托给政府行使的是公权，公民的权利并未让渡，因此，人民在生活私域里的活动，只要不危害国家、社会和他人，公权不得进行干预和侵扰。即便是公权，也是人民的公权，因此每一个公民都希望公权不至于异化为“代理人”或者“代理人集团”谋取私利的工具，更不愿意自己的私权被“代理人”肆意侵入、损害。为了保护私权、维护公权的公正，就必须对“代理人”公共权力行使活动进行监督与制约，如对政府及其工作人员的换届选举以及质询权、罢免权、知情权的设定，对公共权力在各国家机关间的分配与相互监督、相互制约的体制和制度性设计，等等。

　　（三）权力的监督和制约是现代法治之必需。现代法治，是相对于人治而言的，它指示的是一种国家和社会的运行状态和调控方式，它与现代民主，是同一枚硬币的两面，是完整的、统一的。其核心问题，是用宪法和法律来约束权力行使者行使权力的活动，使之按照宪法和法律的规定去调控社会而不是按照某个人或某些人的意志和利益去调控社会，从而保证社会真正按照人民的意愿去发展，保证社会主人的自由、权利和幸福的实现。也就是说，要防止两种可能的弊端，一是“专制主义这种权力异化现象”，二是“自由裁量权的滥用”，要通过法律明确公民的各项政治权利，并加以有力地保障，确保国家的民主性质，对国家权力系统的结构作出科学的安排，规定各权力主体之间的权限划分以及相互之间的合作、协调与制约关系，各权力主体内部的职权分配以及权力运行的程序机制等。

　　（四）我党历来重视权力的监督和制约对于预防和惩治腐败的重要作用。民主革命时期，毛泽东就提出要“使一般党员监督党的领袖人物”。革命胜利后，邓小平也指出：“宪法上规定了党的领导，就要不断地克服主观主义、官僚主义、宗派主义，就要受监督”。否则就要“犯大错误”。邓小平站在执政党前途命运的高度，阐述了对党和政府进行监督的必要性和重要性。黄诚.试论监督乏力的原因及对策.经济师，2010，（4）党的十六大以来，以胡锦涛为总书记的党中央在腐败现象的实质、根源和特征作出科学分析的基础上，更加注重从源头上治理和预防腐败。十七大报告明确提出“以完善惩治和预防腐败体系为重点，进一步加强反腐倡廉建设”，并把反腐倡廉建设列为党建的重要组成部分。十七届四中全会发布的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》提出了“加快推进惩治和预防腐败体系建设，深入开展反腐败斗争”的主张，进一步表明了我们党对反腐倡廉工作的高度重视和坚强决心。
　　三、我国反腐倡廉监督制约机制弱化的原因

　　从我国廉政建设的实际情况来看，目前的监督机制主要包括以下五个部分：一是执政党的内部监督：包括党的代表大会的监督、各级纪律检查委员会的监督、党员的直接监督等形式。此外，中共中央于2009年7月2日颁布实施了《中国共产党巡视工作条例（试行）》，完善了巡视监督的制度建设。二是人大监督：主要指人民代表大会及其常委会的监督。三是政府专门机关的监督：主要包括行政监察机关的监督和审计机关的监督。四是司法监督：包括人民检察院和法律监督和人民法院的审判监督。五是外部监督：包括民主党派和社会团体的监督、公共舆论的监督和人民群众的监督。以上五个部分是我国监督机制的主体。其中，党的监督是核心，立法机关的监督是关键，行政监察和审计监督是重要保障，外部监督是重要的组成部分。

　　现行的监督制约机制对于规范权力运行、实现权力的公共价值发挥了不可替代的重要作用，对于惩治和预防腐败具有重要意义。然而，随着我国各项改革进入攻坚阶段，反腐倡廉工作面临着新的挑战，各项监督制度和制约机制的不健全日益凸显，出现了监督机制弱化的状况。我国监督机制存在的问题主要表现在以下几个方面：

　　1.专门的监督机构缺乏应有的地位和独立性。由于监督本身就是外在的强制力，而不是行为人自我道德约束，所以它客观上需要监督主体与监督客体分离。我国实行的是同级党委领导的体制，所以，各种监督权都要以各个层次的执行权为中心。尽管一再提倡监督者敢于监督，但由于缺乏应有的地位和制度的保证，监督部门的人员出于现实考虑，在权势面前实施监督，还是有所畏惧。从我国各领域发生的腐败现象看，那么多领导干部违纪违法，以及凡涉及主要领导干部的案件一般都难查处，是这种体制不顺造成的。

　　2.重视监督违纪违法，忽视监督失策，重视追惩性的事后监督，忽视决策过程及实施的监督。从理论上讲，完整的监督应该是监督主体对监督客体进行事前、事中和事后全环节介入，仅仅重视事后监督是不适当的，若全部的注意力倾注于追惩，就是监督功能上的缺陷。当前，决策失误的事例屡见报端，造成的损失触目惊心，但往往无人负责，监督体制对此显得无能为力。

　　3.行政监察和审计监督受的制约过多，独立性有待加强。司法机关由于体制上的原因，缺少应有的独立性，没有充分发挥其法律监督与审判作用。由于政府信息不够透明以及普通大众监督渠道的限制，外部监督的作用难以得到充分发挥。各个监督主体之间的合力不够，没有形成健全的监督网络。我国已设立的各专职监督部门根据法定职责，在工作中取得了较大成绩，但是，各监督部门的整体监督合力发挥还不够：一是相互配合制度化、法制化的程度不高，不完备；二是进行相互协作配合仍缺少必要的组织保证，以至造成各监督部门之间在工作上有时互相脱节，出现监督的空档或盲区，或互相交叉、重叠，造成人力物力的浪费，或不能把握应有的共同着力点，或在问题的处理上发生矛盾、扯皮，费时误事，甚至相互隔离、各自为战，大大影响了监督整体合力的发挥，削弱了监督力度。
　　四、加强反腐倡廉监督制约机制建设的几点对策

　　当前加强权力的制约和监督，积极开展反腐败斗争，是一件复杂艰巨的工作，也是一项长期的战略任务。任何一个国家权力制约（或制衡）、监督模式的选择，都是由它所处的特定社会历史条件所决定的，因此，建立健全监督体系必须适和中国国情。首先，要通过监督制约机制的建立和完善消除具体体制上存在的弊端，使党的领导得以更好地改善与加强；其次，监督要同社会主义初级阶段的政治、经济、文化发展进程相适应；最后，监督实现程度取决于民主实现程度。

　　加强监督体制机制建设，是建立健全惩治和预防腐败体系的关键。应该结合目前监督体制机制存在的问题，有针对性地进行改革和完善，使监督体制符合当前反腐倡廉建设的实际需要，充分发挥其惩治和预防腐败的作用。从目前的情况来讲，应拓宽监督渠道，强化监督实效，不断健全和完善监督制约机制。为此，应重点做好以下工作：

　　（一）加强党内监督，完善党内监督制约机制。健全的党内自身监督制约机制是拒腐防变和保证党的先进性、纯洁性的重要保证。加强党内监督，应该重点做好以下工作：一是要将领导机关和领导干部作为监督的重点。要通过加强对领导干部行使决策、人事等权力的监督，实现对其全方位、全过程监督。二是改革和完善党的纪律检查体制，赋予党的纪检机关更多职权以及独立性，使其真正地履行对同级党委及其成员进行有效的监督，真正成为有权威的党内监督机关。三是改革和完善党代表大会制度。一方面积极探索党代会常任制，强化党代会的日常监督作用；另一方面，在党代会内部成立专门的监督委员会，发挥党代会在闭会期间的监督职能。四是充分发扬党内民主，保障党员的民主权利。五是完善并落实党风廉政建设目标责任制、廉政档案制和岗位反腐工作责任区制度。六是党员干部要牢固树立自觉接受监督的意识，把自己置于党内外民主监督之下，做自觉接受各种监督和敢于监督他人的表率。

　　（二）改革和完善人大监督体制。全国人民代表大会是最高国家权力机关，负有行使国家立法权、选举权、审批权、监督权等神圣职责。然而在实际工作中，人大及其常委会存在重立法轻监督，监督的范围和力度不够等现象。应切实履行宪法赋予的重大事项审议权、执法监督权、选举权、弹劾权和罢免权等各项权力，加大监督的范围和力度。具体来说，首先，制定人大监督的有关法律、法规，把人大的监督权程序化、法律化、明晰化，切实保障人大的监督权。其次，积极探索建立隶属于人大及其常委会的专门监督机构，确保人大的监督权得以有效的实施。再次，努力实现人大及其常委会组成人员的专业化、避免其他部门工作人员兼职现象。

　　（三）建立科学、民主、公开、透明的权力运行机制，克服“暗箱操作”为权力腐败创造条件。党的十七届四中全会强调：要“健全权力运行制约和监督机制”，“推进反腐倡廉制度创新”。这是新形势下反腐倡廉建设的一个重大举措。政府在权力运用过程中，审批权力过大，审批环节过多，权力运用不透明，以及缺乏对权力运用的监督制约，最容易产生腐败现象。解决的根本办法在于规范行政权力的运用程序，通过建章立制和法律法规，合理地调整权力关系，建立起对依法运用权力的监督制约机制：转变政府职能，减少审批环节和审批权力；实行集体办公，使办事过程公开化，透明化；改费为税，避免收费的随意性；推行金融电子化，减少现金流动；推行实名储蓄制，银行、税务、海关、边检、工商、公安、法院、房地产管理局和证券交易中心，应建立起计算机数据共享系统，个人以身份证号码为检索依据，法人以法人代码号为检索依据，使整个社会的资金流动具有真正意义上的可监督性；大工程和政府采购都实行公开招标投标，等等。

　　（四）推进司法改革，加强司法监督。司法监督是指人民检察院的法律监督和人民法院的审判监督。司法监督是事后监督，在惩治腐败中发挥着特殊作用。然而由于司法机关在人事与经费上不独立，以及受行政干预与党委过问的影响，致使司法监督在惩治腐败上缺少应有的独立性。当前，应当把“建立垂直领导的司法体制作为改革的目标，改变司法机关现行的隶属关系、人事任免和经费拨付形式，实现审判、检察机关脱离地方制约而独立运行，以司法的相对独立推动和保障司法公正”刘文兵.从权力源头上防止腐败.领导科学，2003，（10）作为主要任务，推进司法改革，确保司法机关能够不受干扰地独立办案，依法开展卓有成效的反腐败斗争。

　　（五）充分发挥外部监督的积极作用。外部监督延伸了党和国家反腐倡廉监督工作的视角，弥补了党和国家机关常规监督的不足，有助于形成全社会共同防范腐败的强大合力。因此，应坚持中国共产党领导的多党合作制，鼓励民主党派人士积极参政议政，使“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的多党合作方针在新时期的反腐倡廉工作中发挥作用；同时，发挥我们党动员群众的政治优势，保障人民群众的知情权、参与权、信访权和评议权，扩大有序政治参与，拓宽监督渠道；党的宣传部门和政府广电部门要积极引导公共舆论参与监督，将其作为掌握舆情的重要渠道。认真分析网络社会背景下开展反腐倡廉建设的新特点，探索通过网络平台对党和政府的权力行为进行监督。

　　（六）建立监督体系的协调机制。反腐倡廉，不仅需要各监督主体独立发挥其作用，而且需要建立监督体系的协调机制，充分发挥其合力。要从法律上、制度上理顺纪检机关、行政监察机关和司法机关的工作关系以及职权，明晰它们各自的职责，做到分工明确；建立纪检机关、行政监察机关和司法机关监督联系制度，定期召开见面会，及时掌握案件动态，三大部门互相配合，协调一致，形成监督的整体合力。

　　建立符合国情的反腐倡廉监督机制，是一项宏大而复杂的创新工程，需要经过坚持不懈而富有智慧的探索。为加强新时期的反腐倡廉监督机制建设，必须站在全局和战略的高度，开拓思路、多策并举，有重点、有步骤的完成反腐倡廉这一重大历史性任务。（作者系上海市杨浦区人民检察院预防科）

 

来源： 新华廉政