公民社会：反腐败的新视角和新力量

公民社会：反腐败的新视角和新力量
□ 苏咏喜

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　　摘要：要从根本上遏制权力腐败，就必须对权力实行有效的制约。党和政府在反腐败的实践中积极探索制约权力的有效途径和模式，这些权力制约模式发挥了一定的积极作用，但也有其局限。要真正有效地制约和监督公共权力不能仅仅靠国家自身，更需要发挥公民社会对权力的制约作用，形成反腐败的合力。 　　　

　　关键词：公民社会；反腐败；公共权力；制约 　　　

　　美国著名政治学家亨廷顿指出：“在现代化处于最轰轰烈烈的阶段时，大多数文化中的腐败现象似乎也最为泛滥。”[1]正在现代化道路上阔步前进的中国也应验了亨廷顿的这一判定。中国经过30年的改革开放，经济建设成绩斐然，而中国的反腐败斗争形势依然严峻。在反腐败的问题上，党和政府历来是旗帜鲜明的，惩处的力度也在不断加大，为什么效果不佳？笔者认为，必须对过去的反腐斗争进行反思，要从单纯加大惩处力度转变为更加注重预防腐败。正如党的十七届四中全会所指出：健全权力运行制约和监督机制，推进反腐倡廉制度创新。要真正有效地制约和监督公共权力不能仅仅靠国家自身，更需要发挥公民社会对权力的制约作用。 　　　

　　一、权力腐败及其传统制约模式 　　　

　　权力的本质是公共意志的体现，是一种维持社会秩序、调控社会资源和分配社会财富的力量。权力产生于维护社会公共利益和社会公共生活秩序的需要，它是公众所委托的一种公共权力。权力的这种公共性决定了它应当公平公正地为公众服务。然而，权力本身又是一把双刃剑，借助权力可以做个人平时无法做到的事情，因而权力对人产生了一种巨大吸引力，表现出扩张性。权力所固有的扩张本，使得掌握权力的人总是试图借助权力，把自我的私利凌驾于公共利益之上，导致权力滥用，使权力丧失其公共性和公正性而走向腐败。
　　权力腐败的原因是极其复杂的，有政治、经济、文化、个人道德素质等各方面的原因。但主要原因在于权力的外在约束和内在约束的双重缺失。如孟德斯鸠所说:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[2]不受制约的权力就是绝对的权力。“绝对的权力导致绝对腐败”，[3]因此，要从根本上遏制权力腐败，就必须对权力实行有效的制约。
　　自新中国成立以来，党和政府一贯高度重视反腐倡廉工作，并积极探索制约权力的有效途径，如以权制权、以德制权、以法制权等模式，这些权力制约模式发挥了一定的积极作用，但也有其局限。
　　在中国历史上，历朝历代统治者及其思想家总是大力倡导“仁政”、“德政”，希望以道德来约束权力，并试图建立起道德信仰，使当权者知荣明耻，并促使他们在对身后名誉的追求中实现人格的升华，从而在行使权力时能够主动地使自己的行为合乎道德标准。胡锦涛同志也曾告诫全党：常怀律己之心，常修为政之德，常思贪欲之害。老老实实做人、干干净净做事。道德制约权力的机制侧重于事先的预防，期望将问题解决在可能出现之前。道德的制约机制的作用原理在于通过学习和教育的方式去培养当权者内心的道德力量，增强他们拒腐防变的能力，从而减少公共权力滥用的可能性，也就是通过制约思想而制约行动。然而，以德制权毕竟是一种软制约，官员违背道德的成本较小。对于那些道德自律较差的当权者来说，以德制权是苍白无力的。
　　我国也建立了一套法定以权制权机制。这其中有人民代表大会及其常务委员会对行政机关、审判机关、检察机关的监督，也有审判和检察机关对行政机关及其工作人员的监督，行政机关内部还有一套监察系统对其它行政部门及其工作人员的活动的监察。党内还有纪律检查委员会对党员的监督。但权力的相互制约机制无法最终解决一个监督监督者的问题。无法保证不出现“权力的联盟”，不出现“官官相护”和“集体腐败”现象。
　　与以德制权相比，以法制权诉诸于法律和制度，具有强制性和刚性。但以法制权也是有局限的。首先，法律只是众多社会规范中的一种，不可囊括社会的方方面面；其次，由于法律调整对象的复杂性和多变性，法的稳定性不可能不受影响，不可能完全预见法律运作过程中可能出现的规避法律的情况，法的滞后性便显露出来；最后，法律是人制定的，在当前基本上还处在“关门立法”的情况下，法律的制定和出台必然打上了当权者利益的烙印，在当权者制定的法制范围内制约公权力，其效果必然大打折扣。
　　由此看来，党和政府仅仅运用某种模式反腐败，仅在体制内实行权力制约和监督，效果是不理想的。反腐败必须向公民社会寻求支持，获得新的力量。 　　　

　　二、公民社会反腐败的可能性 　　　

　　本文所使用的公民社会是指“社会成员按照契约性原则，以自愿为前提和自治为基础进行经济活动、社会活动的私域，以及进行议政参政活动的非官方公域”。 [4]学术界普遍认为，公民社会应包含以下几点：第一，公民社会是相对政治国家的“私人自治领域”；第二，公民社会以商品经济为基础；第三，公民社会实行法治，强调法律面前人人平等；第四，公民社会以各种自愿自治组织为中介；第五，公民社会以公民的自由、平等、权利为价值取向。
　　党和政府领导反腐败斗争决不意味着包办反腐败斗争。反腐败斗争除了要依靠党和政府的专门机构以外，还必须依靠广大人民群众和公民社会的力量，离开了人民群众和公民社会的参与和支持，反腐败斗争很难取得成功。如近两年的“周久耕天价烟事件”、“躲猫猫事件”、“灵宝王帅发帖事件”、“罗彩霞事件”和“邓玉娇案”都是在网络公民社会的参与和支持下党和政府取得的反腐胜利。
　　从公民社会产生的背景和价值取向来看，公民社会具有反腐败的内在要求。
　　首先，公民社会以商品经济为基础，强调契约精神。在自然经济和高度计划经济体制下是无法产生公民社会的。因此，真正意义上的公民社会只能产生于规范的商品经济社会里。商品经济（市场经济）本质上是契约经济，在生产、分配、交换、消费诸领域，契约起着桥梁和纽带作用。市场契约是维系市场经济、尤其是市场交换行为的一种基本力量和手段。而腐败与商品经济以及作为商品经济更高层次的市场经济是相对立的。腐败现象虽然在各种社会形态中都存在，市场经济也不例外，但是在发达的、成熟的的市场经济条件下，法制日趋完善，漏洞和不足已经大多被弥补，制度给腐败滋生的机会已经很少，这就必然促使腐败分子想方设法破坏市场经济的规则制度，从中谋利。因此，腐败分子攫取的非法利益是建立在市场经济规则被扭曲和破坏基础之上的，而公民社会中的各个团体就是最直接的受害者。这就迫使公民社会中的各个团体积极参与到反腐败斗争中去。
　　其次，公民社会追求民主自由。公民社会是独立于政治国家的私人自治领域，它是公民最能够充分地展示个人的自由、个性和权利的场所。在公民社会中，财产关系、经济关系和私人关系占主导地位，市民生活、市民文化和市民利益得到发展和保障。但是，如果一个社会腐败盛行，政府失信于民，统治者往往只能依靠政治高压手段来维护其统治，而这种高压统治更加速了统治集团的集体腐败。因为权力高度集中的政治体制为公权力腐败提供了便利，而一旦这些腐败分子开始腐败并形成既得利益集团，这些人就会极力抵制或反对政治民主化的改革，在这种状况下，法治无从谈起。这就从根本上剥夺了市民生活、市民文化和市民利益的发展和保障。从这个意义上讲，腐败是公民社会的天敌。
　　最后，公民社会追求法治，强调权利本位。权力是政治国家的逻辑，权利则是市民社会的逻辑。在公民社会里，法律具有最高的权威性和至上性，法律是公民权利保障的依靠而不是对他们权利的侵犯，是他们的信仰与崇拜对象而不是他们的敌人。但在政治国家里，法律只是统治者的工具，它的地位不能超越统治者。由此，我们可以认为，公民社会对法治的崇拜是与现代法治精神相一致的，都强调法的至上性和权利保障的价值功能。而腐败的加剧会使腐败分予抵制或反对政治民主化改革。这同样会使司法机关中贪赃枉法、徇私舞弊等腐败行为严重伤害正在走向民主化国家的法治建设。司法公正是社会公正的最后一道防线，一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪，因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流。而不公正的审判则是毁坏了法律——好比污染了水源。将使法律在公民心中失去应有的权威性，导致整个社会的法制意识淡漠，导致整个社会的行为失范和失序，而秩序的紊乱将意味着公民社会的衰亡。　　　

　　三、公民社会反腐败的路径选择 　　　

　　（一）大力培育公民社会、发挥其沟通市场与政府的功能 　　　

　　中国的公民社会发育较晚，尚不成熟，因此其在与政治系统（国家）、经济系统（市场）的互动中处于相对弱势的地位。在现实社会政治生活中，这种相对弱势的地位就表现为各种公民社会组织并不能够真正有效地发挥其代表特定利益团体而进行利益表达、利益综合的作用，也不具备与政治系统形成相互配合与互相制衡的地位和能力。这就使这些公民社会组织在沟通市场和国家之间的制度化、规则化关系中的作用非常有限。市场中的个人或企业试图对国家的政策形成影响时，并不选择通过行业协会等公民社会组织与国家进行谈判，而是直接与政府接触，完成自己的利益表达。这种绕过公民社会，由市场与国家进行直接接触的互动方式存在着巨大的腐败风险，为权力与金钱的交易提供了可能。
　　因此，中国必须大力发展公民社会，使其真正具有民间性、独立性、自主性。公民社会组织如果能够真正有效地发挥其代表特定利益团体而进行利益表达、利益综合的作用，在沟通市场和国家之间的制度化、规则化关系中起主导作用。那么，企业和个人将由过去的“不找协会找市长”转变为“不找市长找协会”，这样就能避免市场与政府的直接接触，减少权钱交易的发生。 　　　

　　（二）通过意见表达来监督政府权力 　　　

　　公民社会组织一般都有明确的利益倾向性，都是意见表达的主体。虽然公民社会不一定有强烈的意见表达冲动，但是，作为一种社会组织，公民社会都会在一定程度上形成自己的主张和观点，并利用意见表达的机会，反映到政府过程之中，使其有机会进入政府决策过程。这个意见表达的过程，实际也是公民社会的一种制约方式。
　　2003年，孙志刚死在广州收容站，激起网民愤怒，这令中国政府开始反思其收容遣送制度。最近的广东番禺一直在为垃圾而纠结。围绕居民生活垃圾焚烧发电厂项目，官方认为是利国利民的好事，但在当地居民看来，则是一件损害包括健康在内的各种权益的恶举。于是，居民们不断上访，甚至闹出了更大的动静。在厦门PX事件的前车之鉴和海南化工工程“成功”下马的启示下，番禺的市民们在捍卫自己权益时，越发坚决。而政府的态度，也是一波三折。面对市民的“干扰”，政府发声表态：广东上马垃圾焚烧项目的态度“坚决不动”，后来，又改变为“环评不过关”则坚决不上马，继而又修正为“大多数市民不同意不上马”。番禺垃圾围城风波在折射公众焦虑的同时，其走向也正成为民意表达的一个标本事件。 　　　

　　（三）通过网络反腐败 　　　

　　网络将政府权力的不合理、不合法和腐败问题向公众曝光能构成对权力的制约，原因在于权力腐败等问题一经曝光，必然对腐败分子带来“灾难性”的后果。腐败分子的行为和结果经过网络发帖，形成高点击率而向外界透露，成为公众舆论的焦点，并形成一致的“惩罚”呼声，权力监查机关或上级权力机关不管是出于维护权力和法律的尊严，还是迫于舆论的压力，都会及时地处理“事件”。另外，曝光促使当权者纠正错误，改变不作为态度。对一些程度较轻的权力腐败现象，曝光起到闻之足戒、及时改正的作用。
　　网络不同于传统媒体，官方并不能进行完全控制，因而不能控制信息。网络不会给中国带来西方式民主和人权，却能在中国新型公民的塑造方面发挥重要作用，他们将积极参与国家事务、对出台的政策施加影响。网络时代，为公民意见的表达，提供了一个独特的场所，使得民意能够以相对自由的方式发声并集中，给决策者以压力。在这种情况下，决策者自然需要克制，但民意表达的本身，也需要理性。在番禺事件中，我们比较欣慰于这样的处理方式，双方在博弈的过程中，老百姓跟政府之间依然是控制在理性并且是积极的层面上。
　　网络是党的群众路线、群众动员方式在新时期的一个重要平台，网络反腐已经成为执政党推进反腐倡廉制度创新的一种有益探索，成为新时期反腐败斗争的一种重要方式。各级党委是党风廉政建设和反腐败工作的责任主体，要增强责任感和使命感，提高运用网络反腐平台的能力和水平，重视网民对反腐倡廉建设的意见和建议，建立信息收集、研判和处置等方面的制度，积极回应网民关切，对大案要案以及群众关心的其它反腐倡廉热点问题，及时发布权威信息，解疑释惑。
　　当然，网络反腐也面临诸多困境。其一，有的官员在强大的网络曝光氛围中开始学会“隐蔽”和“潜伏”，从而加大了反腐的难度。在过去，不少官员对于媒体监督经常是“不怕报纸点名，就怕电视曝光”，而如今恐怕是“报纸电视都不怕，就怕网上‘人肉’化”。尤其是“周久耕事件”之后，一些官员甚至患上“网络焦虑症”，更加注重个人言行，如在公共场合不抽名烟、不戴名表。其二，网络舆情容易受到各种干扰。随着网络信息战的展开，一些专门收钱替人消灾的“删帖公司”随之出现，据称这些专业删帖者对于骂人帖、负面的信息等，无论是在新浪、搜狐，还是在百度、天涯，都能删除。在这种环境中，网络舆情会否被人为操控，针对官员的负面信息会否被“屏蔽”，都将变得更加诡异。其三，网络舆情尚未进入反腐的制度化通道。 从目前来看，网络舆情对于反腐的效能发挥，依然取决于官方的“自觉”，而缺乏立法上的硬性规范与约束。实践中，公民因发帖而受到公权打击的事件时有发生，从一个侧面反射出网民话语权的“脆弱”与失守。 　　　

　　四、结语 　　　

　　中国的公民社会在政府和市场的夹缝中艰难地成长和发育，自身的独立性并不强，也存在被政治权力和经济利益“绑架”或“收买”的可能。在政府与市场的互动中，公民社会无法承捐其本应承担的利益综合的任务，更多的时候只是充当“传声筒”，发挥一种有限的信息传递功能。弱小的公民社会组织很难以独立的身份有效地参与到预防和反对腐败的斗争中来。同时，当前中国独特的政治体制和运行逻辑给公民社会组织提供的政治参与包括反腐败斗争的制度空间也是相对有限的。中国公民社会的成熟和有利于公民有序政治参与的制度建设都将是一个渐进的长期的过程。网络充分释放了公民的监督热情，让舆情充分助推官方反腐，但还必须回到常态化的制度建设上来。如何构建网络舆情的汲取机制，利用网络的通道充分挖掘反腐的民意力量，将网络反腐纳入规范化、制度化的轨道，我们还有很长的路要走。

　　　

　　参考文献： 　　　

　　[1]塞缪尔•亨廷顿.变动社会的政治秩序[M].上海:上海译文出版社，1989:65.
　　[2]孟德斯鸠.论法的精神(上册) [M].北京:商务印书馆，1961：12.
　　[3]阿克顿.自由与权力[M] .北京:商务印书馆，2001：42．
　　[4] 邓正来.公民社会理论的研究[M] .北京:中国政法大学出版社，2002：7． 　　　

 
 来源：国家预防腐败局