如何治理机关“中梗阻”现象——兼论“公众评价中层干部”制度构建
如何治理机关“中梗阻”现象——兼论“公众评价中层干部”制度构建
□ 郑德兵
“中梗阻”现象是特指党政机关的中层负责人亦即处长、科长等因不认真履行职责而导致方针政策、决策部署不能顺畅、有效贯彻落实，在中间环节受到滞阻的种种状况，是机关不良作风的重要表现。尽管是个别人的所作所为，但它的存在，削弱了机关的执行力，损害了机关的公信力，影响了党和政府在人民群众中的良好形象。
根据调查，在机关作风方面存在的15类问题中，“中梗阻”现象占14.3%；在机关效能责任追究中，中层干部占16.2%；在查办职务犯罪立案中，中层干部占12.3%。事实说明，机关“中梗阻”现象已越来越引起社会各方面的关注，成了当前加强机关作风和效能建设需要解决的一个比较突出的问题。因此，各级各部门务必把治理和消除“中梗阻”现象作为一项重要任务，切实抓紧抓好。
（一）其实，对机关“中梗阻”现象人们并不陌生。它存在于各机关部门的日常业务工作之中，往往与“吃、拿、卡、要、报”，“庸、懒、散”及“门难进、脸难看、事难办”等一些不廉不勤现象混合在一起，其表现形式各种各样。
它的一般性表现是“打折”，就是上级的方针政策、决策部署在中途被打了折，没有得到完全的贯彻落实。有的对待上级的精神采取教条主义的态度，只看文件，无视实践；有的对待上级的精神采取主观主义的态度，擅自附加条件、提高“门槛”；有的对待上级的精神采取形式主义的态度，口惠实不至，搞“忽悠”，玩“空手道”，甚至欺上瞒下，或说得多做得少，或只说不做，尽是吹牛。其实就是不给办事。
它的特殊性表现是“走样”，就是上级的方针政策、决策部署在中途被变了样，没有得到准确的贯彻落实。这种情况主要与“不给好处不办事，给了好处乱办事”等以权谋私行为紧密相连。例如违规办事，明明违反法律法规政策，也胆大妄为，硬是给办了，个别的因此而跌入腐败犯罪的泥坑，导致该禁止的事项禁止不了。又如乱开“口子”，只顾眼前、不顾长远，只顾自身、不顾整体，随意表态、承诺，到处做“人情”、搞交易，给长远留下了后遗症，给整体造成了被动性。再如打“擦边球”、钻空子，你有政策、我有对策，念歪经、走歪门。其实就是乱给办事。
它的日常性表现是“拖拉”，就是上级的方针政策、决策部署在中途被延了期，没有得到及时的贯彻落实。或“推”，寻找种种借口进行推托，什么自己做不合适、他人做更有利，今天没时间、明天有安排，当前条件不具备、下步还要再研究，等等，推给别的处科，推给别的部门，推给客观情况；或“等”，等待领导态度，等待别处先做，等待时过境迁，不着急、不表态、不作为，“债”多不愁，“虱”多不痒；或“绕”，碰到困难绕道走，怕冒风险、不敢担当，回避问题、躲躲闪闪，含糊其辞、模棱两可，碌碌无为、优哉游哉。其实就是没给办事。
（二）当然，机关“中梗阻”现象的产生，既有中层干部自身素质方面的原因，其客观情况主要有以下几种：
一是职能任务相对单一。机关处科的职能任务一般具有单一性或专业性的特征，因而中层干部的工作往往具有比较强的业务性和固定性。由于中层干部长期从事单一性或专业性工作，久而久之，对全局或整体情况，一方面渐渐地疏远、淡漠了，另一方面也因不太关心而不太了解、不太熟悉了。因此，在工作中往往比较缺乏宏观性视角和创造性思维，不能更多地设身处地和换位思考来处理问题，而比较容易养成自以为是、固执己见、按部就班等思维定式和习惯，以至于思想僵化、思路老化。
二是接受监督相对缺乏。机关处科属于部门内部机构，对外知情者较少、知名度不高，因而中层干部基本上没有直接的外部监督，内部监督也是非常微弱。对外方面，外界由于经常有求于某些机关部门，碰到对方为难，总是忍让、顺从，即使偶然对中层干部提出批评，作为单位和领导都是“一致对外”，或辩解、或袒护，“自己人的屁股宁可自己打”，也不愿让“外人”插手。对内方面，如果中层干部出了问题，一般也是因“家丑不可外扬”而对外“保密”。另外，由于中层干部往往是老资格或业务骨干，在工作上是领导的直接依靠和助手，平时也是“哄着、抬着”的时候多。在这样的内外氛围下，就不知不觉地形成了监督上的某些薄弱环节，致使少部分中层干部对自己要求降低、法制观念淡薄而自我感觉良好，极个别的甚至自我放任、无所顾忌而乱作为、胡作为。
三是岗位交流相对较少。机关处科或由于业务专业性的需要，或为了工作的稳定性和连续性的需要，在通常情况下，对中层干部不轻易进行调动交流，在一个岗位上五年十年是常事，有的甚至长达十几年、几十年或一生只从事一两个岗位。也就是说，在机关内部，中层干部的调动交流是比较少的，对外调动交流就更少，能够提拔的也为数不多。由此使得中层队伍的“老面孔”比较多，结构和格局的改善、青年人和新鲜血液等显得有些不够，动力和上进心、追求精神和开拓勇气等显得有些不足，责任感和使命感、热情和朝气等显得有些不旺。
（三）可见，治理和消除机关“中梗阻”现象，除了通过加强对中层干部的教育、培训等途径以提高其自身素质外，还应当努力改变目前中层干部管理中的“封闭”状态，把中层干部放到社会的层面上，让社会公众直接参与对中层干部的监督，实现从只有内部监督到内部与外部监督紧密结合的转变。总结宁波市“公众评价中层干部”的经验，在制度构建及其实践中，应当把握好三个主要环节。
环节一：注重评价对象的确定，以增强评价的针对性和公正性。坚持从实际出发，把那些事关人民群众切身利益、经济社会发展等公共服务、经济管理、行政执法三类岗位的中层干部作为评价的对象。在此基础上，采取随机抽取的方法，确定每次评价和复评的具体对象。同时设计合理的评价周期，以三年为一个周期，每年评价一次。第一年评价对象，为总评价对象的三分之一，分别在三类岗位中随机抽取确定。第二年评价对象，为未经过评价的对象的二分之一，亦分别在三类岗位中随机抽取确定，另外在已经过评价的三类对象中，分别随机抽取15%的中层干部作为复评对象。第三年评价对象，除剩下的对象外，再在已经过前两次评价的三类对象中，分别随机抽取15%的中层干部作为复评对象。每次评价对象和复评对象确定后，都要将这些处科的职能、目标、任务及处科长本人的相片和基本情况等等在各类媒体上公示。这样，有利于避免一次性“买卖”，以形成长效机制和公开机制。
环节二：注重评价主体的选择，以增强评价的科学性和准确性。从各个方面选择评价主体，从多个角度对中层干部进行全方位、立体式的审视。主要从服务对象、网络民众、各类监督员、本系统及本单位干部职工等四个方面选择足够数量的人员作为评价主体，把评价的主要权力交给广大人民群众，赋予社会各界和普通民众尤其是中层干部的服务对象以更多的话语权，并且以合理的权重分配为保证。在这四个方面的评价主体中，服务对象的权重为50%，网络民众的权重为20%，各类监督员的权重为20%，本系统本单位人员的权重为10%。不仅如此，还要把城市调查大队等第三方专业机构引入评价过程，使整个评价更具有可靠性，以防止片面和误差。
环节三：注重评价结果的运用，以增强评价的导向性和权威性。强化奖惩措施，切实做到奖优罚劣、奖勤罚懒。每次评价结果都在新闻媒体上进行公开通报。对于排名前列的中层干部予以表彰，先进事迹予以总结宣传推广，直接确定为年度考核优秀，增加一定比例的目标考核奖；连续两次以上排名前列者，优先列为后备干部，作为提拔使用的重要参考依据。对于排名后位的中层干部，采取诫勉谈话、责令限期整改、通报批评等措施；连续两次排名后位的，直接确定为年度考核不称职，调整工作岗位；对群众有举报并查证属实违反党纪政纪的，则给予党政纪处分。中层干部评价情况还将与单位和领导的考核挂钩，明确中层干部评价排名后位的，单位分管领导要负连带责任，接受诫勉谈话；同一单位有两名以上中层干部评价排名后位的，单位主要领导也要接受诫勉谈话，单位年度目标考核要被扣分。
“社会公众评价中层干部”制度的实施，是加强中层干部管理的一个有益尝试，使之从封闭走向了开放，并且伴随着制度的改革、监督的创新，其基本特征是公开，对中层干部队伍具有较大触动，对解决“中梗阻”现象具有重要意义，已开始显现出初步成效。
（作者系宁波市纪委副书记、监察局局长） 来源：国家预防腐败局