反腐败：权力制约和监督

——权力制约和监督理论研讨会暨第三届西湖·廉政论坛综述
 　　□ 中央纪委研究室 中央纪委监察部廉政理论研究中心

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　　2010年11月18日至19日，由中央纪委研究室和中央纪委监察部廉政理论研究中心主办、浙江省纪委监察厅协办、杭州市纪委监察局承办的权力制约和监督理论研讨会暨第三届西湖·廉政论坛在杭州召开。本次研讨会以“反腐败：权力制约和监督”为主题，围绕“科学的权力结构与运行机制、权力运行的公开与透明、利益冲突的回避与防范、廉政风险预警与防控、科技创新与权力制约监督、社会公众的支持与参与”等六个专题进行研讨，形成了一批富有前瞻性、探讨性、针对性、建设性的新观点、新思路，并在一些重大问题上达成了共识。

　　

　　深化对权力制约和监督重要性的认识

　　

　　与会代表从不同角度阐述了加强权力制约和监督的重要性，大家一致认为，对权力进行制约和监督，是反腐倡廉建设的核心内容，也是人类政治发展史当中的一个永恒主题。当前，我国正处于改革发展的关键阶段，加强对权力的制约和监督，确保权力正确行使，显得尤为重要和紧迫。黑龙江省哈尔滨市委常委、市纪委书记姜国文认为，加强对权力的制约和监督，是发展社会主义民主政治、完善社会主义市场经济体制、促进社会和谐稳定的必然要求，对于推进反腐倡廉建设、巩固党的执政基础具有十分重要的意义。空军指挥学院研究员王寿林认为，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，是我们党对反腐倡廉实践经验的科学总结，是从源头上清除各种腐败的治本之策，标志着我们党为适应改革开放和社会主义现代化建设需要，在不断完善监督机制的同时，把建立健全权力制约机制提上了党的建设的重要议事日程。驻国家人口计生委纪检组组长勾清明认为，权力过分集中，缺乏有效监督是腐败产生的根源，合理分解配置权力，并辅之以有效的监督是预防腐败的关键。浙江大学中国地方政府创新研究中心主任陈国权认为，权力制衡是市场经济发展的必然要求，建立与社会主义市场经济相适应的权力制约监督机制已迫在眉睫。

　　

　　构建科学的权力结构与运行机制的思路

　　

　　与会代表认为，加强权力制约和监督，关键是要按照“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效”的要求，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。《求是》杂志研究员黄苇町提出，打造科学的权力结构和运行机制,是反腐倡廉建设的基础性工程，既要抓好党内权力的科学配置，又要实现执政党和政府机关之间的科学分权，避免权力过分集中。《求是》杂志政治编辑部副主任杨绍华建议从健全党的代表大会制度入手，以完善党委会制度为重点，以改革纪检领导体制为保证，建立健全党内决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。会议还交流了部分地区和部门在构建科学的权力结构与运行机制方面的有效做法和成功经验。比如，国家人口计生委、财政部在开展农村部分计划生育家庭奖励扶助工作中，建立了“四权分离”制约监督机制，即由人口计生部门负责奖扶对象资格确认、财政部门负责奖扶资金管理、受委托金融机构负责奖扶资金发放、纪检监察部门负责监督检查，形成各司其职、相互支持、相互制约、立体联动的格局，发放100多亿元奖扶资金无一起上访事件，收到了良好的社会效果。山东省济宁市纪委会同审计部门积极创新审计业务运行模式，实行审计业务“四分离”改革，将审计计划权、调查取证权、处理处罚权以及审计执行权分别由四类职能部门相对独立承担，实现了审计权力之间的制约和监督，使决策更加科学，分工更加合理，权责更加明晰，程序更加严谨，执行更加顺畅，监督更加有力。再如，为有效破解“一把手”权力制约和监督的难题，黑龙江省着力加强规范处级权力运行制度建设，目前已在省直50个部门建立规范权力运行制度2337个，初步构建了“配置科学、制约有效、程序严密、裁量规范、运行公开、监督到位、权责统一、追究严格”的规范权力运行制度体系。海南省屯昌县开展“科学规范和有效监督县（市）委书记用人行为”试点工作，从规范动议权、提名权、决策权等用人权力入手，积极推行差额提名、差额考察、差额酝酿、差额票决、差额选举等制度，探索建立干部退出常态机制，形成较为配套的干部选拔任用机制，有效防止了选人用人上的不正之风。湖南省常德市自2006年开始推行纪委全委会制度改革，通过健全全委会工作机制，发挥纪委全委会对“一把手”、同级党委和纪检监察机关自身的监督作用，从体制内强化了对领导干部的制约和监督。河北省邯郸市根据不同岗位“一把手”权力行使的特点，通过制度机制创新，实现了从政务到党务、从条条到块块对主要领导权力监控的全覆盖。这些经过实践检验的创新做法和经验，给人以极大的启发和鼓舞。

　　

　　探索促进权力公开与透明运行的途径

　　

　　与会代表认为，公开与透明是加强权力制约和监督的前提，是从源头上防治腐败的重要举措。澳门特别行政区廉政公署廉政专员冯文庄提出，一个有法可依及决策透明的行政体系，有助于清除贪污舞弊的各种陋习及违法情况。中国人民大学反腐败与廉政政策研究中心主任毛昭晖提出了公权力“二元性”的概念，即权力所有与权力使用的二元性、权力职位与权力职责的二元性、公共利益与利益集团利益的二元性，并指出权力公开透明制度的设计理念应当建立在此思维基础之上。山西大学政治与公共管理学院院长杜创国建议，实行政务公开，发挥公民的作用，注重舆论和“第三部门”的监督，走以权利制约权力的路子，才能从根本上遏制腐败的蔓延。中国科技大学廉政研究中心副教授张增田以杭州构建的网络环境下权力阳光运行机制为模板，提出权力制约可以诉诸自律机制、分权机制、限定机制、监督机制、公开机制和惩处机制等六种途径和机制的观点。会议交流了实践中推进权力公开与透明运行的做法和经验。比如，江西在开展试点的基础上，出台了《关于规范县委权力公开透明运行的意见》，并在全省加以推行，有力地促进了县委权力的正确行使。深圳市大力推进阳光政府建设，着力构建网上审批、网上执法反馈、网上公共服务、网上公共资源交易、网上监督五个系统，强化权力的公开运行，确保公权力服务于公共利益。杭州市桐庐县实施村级财务收支逐笔公开制度，取得了村级招待费和反映村级财务问题信访件“双下降”的明显成效。

　　

　　建立健全防止利益冲突制度

　　

　　与会代表认为，利益冲突概念的提出，丰富了惩治和预防腐败体系建设的内涵，是对反腐倡廉建设规律性认识的深化。防范和回避利益冲突，是有效预防腐败、加强廉政建设的前瞻性策略。北京大学廉政建设研究中心主任李成言认为，利益冲突就是公职人员的私人利益与其所代表的公共利益发生冲突的情形。若不回避，则可能发展为腐败。对于如何防范利益冲突，浙江财经大学法学院教授茅铭晨建议，政府及其官员应当坚持服务公共利益、维护公共利益、尊重私人利益三项基本原则，保持中立，依法行政、公平公正办事、公开透明运作，避免政府直接成为利益冲突的一方。透明国际亚太部高级主任廖燃呼吁，对利益冲突和腐败问题的研究不应该仅限于公权力领域，在国有企业甚至非公有制企业、社会组织也应该加强利益冲突的回避和防范工作。

　　

　　加强廉政风险预警防控

　　

　　与会代表认为，廉政风险预警与防范，是现代管理理论在反腐败工作领域的科学运用，是纪检监察工作创新的重大进展，对于有效地防治腐败，提高反腐倡廉建设科学化水平具有重要意义。郑州大学公共管理学院副教授胡杨提出，必须形成科学严密、完备管用的廉政风险治理制度体系，构建具有统一指导性的绩效评价体系，加大问责力度，提高廉政风险治理与制度预防的执行力和实效性。清华大学廉政与治理研究中心副主任过勇认为，制度预防既是廉政风险治理的核心内容，也是廉政风险治理的关键，应进一步凸显制度建设的预防功能，逐步拓展廉政风险治理与制度预防的工作范围，提高廉政风险治理与制度预防的专业性。中南大学廉政与法治研究中心主任李满春认为，查找风险点是开展廉政风险防范管理的前提和基础；建立前期预防、中期监控、后期处置三道防线，是实施风险防范工作的方法和措施，也是核心；实化计划、执行、考核、修正四环节，保证工作的效果，是保障。中央编译局研究员何增科则对廉政风险总体水平的动态监测进行了系统研究，他认为廉政风险监测可以通过考察社会各界对腐败与廉政建设的关注程度、遏制腐败成效的社会评价、对反腐败工作的满意度、权力监督效果的社会评价、公众对未来反腐败斗争的信心指数、腐败现象演变趋势的社会预期等六项指标开展。香港城市大学社会与公共行政学系教授公婷认为，腐败在政府服务社会化的过程中变得更加严峻和复杂，单一人员的腐败逐渐转为集体腐败和窝案、串案等，腐败所牵涉的官员级别及金额也逐步上升，从而加大了查处腐败的难度。为此，她建议政府在出台新政策时，在反腐配套措施上做到未雨绸缪，让改革的收益真正落到实处。

　　

　　科技创新在加强权力制约监督中具有独特优势

　　

　　与会代表认为，科技反腐是一个新生事物，但是近年来得到了迅猛发展，已经融入反腐倡廉各项工作当中，成为反腐败的重要手段。科技创新在权力制约和监督中发挥了重要作用。清华大学廉政与治理研究中心主任任建明认为，我国电子监督实践在权力设置、权力执行以及权力监督三个方面进行了实质性的创新，特别是在权力监督方面创造性地引入了人工智能技术，突破了我国现有监督体制的局限，显著地降低了公权力的垄断程度，提升了权力监督的专业化和科学化水平，从源头上减少了权力腐败的机会。中国社科院研究员辛向阳提出，科技反腐具有重要的战略价值，有利于创新行政管理理念，有利于科学配置行政决策权、执行权和监督权，有利于各项制度有效落实，有利于公共权力运行环境的逐步改善，最终有利于提高反腐倡廉建设的科学化水平。英国赫尔大学教授戴修殿指出，随着旧媒体时代公众与政府间信息不对称关系向新媒体时代信息的日益对称逐渐过渡，传统权力的使用将面临即时、多维和民主通信环境的严峻挑战。北京航空航天大学公共管理学院廉政研究所副所长杜治洲则认为，科技创新在权力制约和监督中的作用不可过分夸大，必须准确把握科技在加强权力制约和监督中的角色定位，不能片面扩大科技创新的作用，更不能让科技“包打天下”。控制腐败不能仅仅依靠技术，技术创新与制度建设相得益彰，才能实现对权力的有效制约和监督。华中科技大学公共管理学院院长徐晓林建议，建设国家预防腐败“公共数据中心”，实现预防腐败信息的全面共享。实践中的“制度加科技”做法得到了一致肯定。上海市运用“制度加科技”的理念和方式，加强对权力的制约和监督，确保了廉洁办世博。山东省青岛市以制约监督和规范权力运行为核心，以加强程序防控、分类防控、基础防控为主要内容，以建设业务管理平台、电子监察平台和制度保障平台为三个层面，建立起上下联动、左右互通的全领域覆盖的廉政风险防控系统，实现了政策阳光化、权力明晰化、责任全员化、风险明示化、管理精细化、防范科技化的目标。

　　

　　

　　与会代表一致认为，社会公众支持和参与权力制约与监督，不仅对防治腐败具有举足轻重的作用，而且对于建设廉洁文化，提高权力运行科学性，促进我国公民社会发育发展具有重要的意义。有的学者认为，阳光运行和社会参与反映了公民个人权利对公共权力的制约，反映了自下而上制约与自上而下制约的相互结合，反映了体制外制约对体制内制约的辅助性作用。上海师范大学法政学院教授商红日提出，一个良好的权力制约与监督制度，公民不是“被准许”参与，也不是“请”公民参与，而是激励、保障、引导、规范公民参与。东北师范大学柏维春教授建议，通过改革信访制度、发挥社团组织在参与腐败治理中的作用、增加网络参与中的制度性行为、关注私人组织在腐败治理中的作用等途径，积极引导非制度性参与向制度性参与转化。香港廉政公署社区关系处首席廉政教育主任严厚蕴提出，大众传媒、互联网和面对面接触都是有效的宣传策略，要成功建设廉洁的社会，必须倡导诚信的社会价值，让市民从守法循规到追求更高的道德水平。澳门廉政公署代表提出，要创设条件，鼓励市民监督举报腐败行为，才能更有效地推动廉政工作发展。一些地方交流了实际工作经验，如浙江在全省所有行政村建立村务监督委员会，健全村级民主监督组织，加强村级公共权力监督；内蒙古鄂尔多斯市以村民代表会议常设制为核心，建立了“四权四制”村级组织体制和运行机制；杭州市推行党政清廉、干部勤政、社会崇廉“三位一体”的工作格局，不断完善党委、政府民主决策机制，扎实推进基层民主政治建设，形成了社会公众支持和参与反腐倡廉建设的浓厚氛围。
 

来源：《中国监察》