加强行政程序的制度建设和执行
加强行政程序的制度建设和执行
王露茜
王露茜
政府严格依法行政，不断推进政府工作制度化、规范化、程序化，是规范权力运行和防治腐败的治本之策。按法定程序办事，是依法行政的重要内容，也是依法行政的重要保障。依法规范政府行为，既要规范做什么，也要规范怎么做。在推进依法行政、建设法治政府过程中，行政机关应当树立程序正义理念，加强行政程序的制度建设和执行，确保行政立法、决策、执法、监督都要有规范的程序。
温家宝总理在国务院第四次廉政工作会议上提出，“要完善民主程序，没有程序的民主就没有实质的民主”。加强程序建设已经成为我国深入推进法治政府建设的重要切入点。法治国家的最重要的指标之一是依法行政，而依法行政的最重要的指标之一是行政主体行使职权在程序上有法可依，行政主体实施行政行为遵循和符合体现公开、公正、公平的正当法律程序。
“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现”，而程序正义则视为“看得见的正义”。美国思想家罗尔斯在他那本著名的《正义论》中举了一个简单生动的例子，“两个人分一个蛋糕，最公平也最能够为双方接受的办法是，由其中的一方将蛋糕切为两份，同时给另一方优先选择蛋糕的权利。”而这种分法之所以能够为利益冲突双方所接受，是缘于程序或者说分配过程的合理性。而这种分配过程可以被视为一种“程序”。在行政法律领域，行政程序之于行政法的意义和必要性，就如同法治、基本权利保障等近代法律原理的意义和必要性一般，早已经是一个不争的事实。现代政治哲学和法学研究都认为，程序正义具有独立性的价值。这些价值包括公平、公正、合理等。随着法治理念在当代社会和政治领域的不断深入，其自身的价值已经开始朝多元化方向发展，从而逐渐实现对整个国家权力的系统性制约，在规范公共权力，保障公民权利，提升行政效率和减少腐败浪费等方面发挥了独特的作用。
行政程序具有促进行政过程民主化和理性化的功能。现代行政不仅要求依法行使行政权力,而且要求在行政权行使的过程中,必须尊重、听取并吸纳可能受到行政相对人的意见。行政程序的普遍化特征，有助于行政相对人平等参与到行政程序中，排除特殊关系或利益的影响，以提高行政过程的民主化色彩。行政程序的中介性特征决定了行政程序应当遵循通过理性说服和论证作出决定的要求，而不是恣意、专断地作出决定。
行政程序具有促进行政过程法治化和保障公民权利的功能。行政程序具有非人格化的特征,而法定程序便是这种非人格化特征的最高表现。同时，行政程序又具有中介性，一环扣一环形成了程序链条。通过法定程序的规定，可以将行政主体行为的每一个环节都纳入法治化轨道，促进行政过程的法治化，使行政过程中的公民权利能够得到有效保障。
很长时间里，对于法律程序的价值在我国的行政管理中受重视程度较低，法律程序仅仅被视为实施实体法的手段或工具,强调程序在保证实体法正确实施方面的有效性或有用性，而不承认它具有独立于实体法目标的价值和意义。这种意识又在一定程度上导致人们偏重追求结果的公正即实体正义，不重视甚至忽视法律程序。
近年来，随着我国法治政府建设的不断深入，对于行政程序的认识也不断深入，行政程序的制度建设得到了不断加强。温家宝总理在2010年全国依法行政工作会议上指出，政府严格依法行政，不断推进政府工作制度化、规范化、程序化，是规范权力运行和防治腐败的治本之策。按法定程序办事，是依法行政的重要内容，也是依法行政的重要保障。当前征地拆迁、行政执法等领域侵犯群众利益的突出问题，许多都是不按程序办事或程序不规范造成的。依法规范政府行为，既要规范做什么，也要规范怎么做。在推进依法行政、建设法治政府过程中，行政机关应当树立程序正义理念，加强行政程序的制度建设和执行，确保行政立法、决策、执法、监督都要有规范的程序。
要树立程序正义的理念。特别是要对行政机关及其工作人员开展广泛、深入的宣传教育，使行使公共权力者充分认识到，任何权力的行使、权益的实现和维护，都必须遵守正当的程序，做到在行政过程中尊重程序、遵守程序。
要加强行政程序的立法建设。近年来，我国行政程序法制建设取得了较大进展,尤其是在部门规章、部门规范性文件和地方性法规、地方政府规章以及地方规范性文件层面上。2008年《湖南省行政程序规定》的正式实施,填补了地方层面统一行政程序立法的空白。全国各地行政程序规定十多年的发展,规范性文件、行政听证、行政公开、责任追究等各个行政程序要素的法制化程度在全国范围内的普及率大大提高，今后需要全国统一的行政立法进行规范。
要加强对行政决策的程序制约，深入推进科学民主决策。行政机关要坚持依法决策，依程序决策。对重大决策，必须进行合法性审查，超出法定权限或与法律法规抵触的，不得做出决策。要进一步健全决策程序，听证会、专家咨询参加人员要有广泛的代表性，特别要有利益相关方参加。要加强对主要领导干部决策权力的监督，防止个人独断专行。要强化决策责任，建立健全重大决策跟踪反馈和评估制度，对违反科学民主决策规定、出现重大决策失误造成重大损失的，要追究决策者的责任。
要加强行政执法程序建设，将行政执法过程纳入规范的程序中。只有将执法的每一个环节、实施步骤程序化，才能让执法人员有所遵循，才能避免执法的随意性。要进一步完善行政监督程序，让人民群众知道怎么监督政府，拓宽人民群众向政府提出意见和建议的渠道。各类行政程序都要向社会公开，所有行政行为都要接受社会监督，让行政权力按规范的程序在有效监督下运行。对违反行政程序损害群众利益或造成严重后果的行为，要加大查处力度，依纪依法追究责任。
当然，我们强调行政程序建设的重要性，并不是意味着行政程序是包治百病的万能药，作为一种人为的制度设计，其必然会存在局限。一方面，程序需要稳定。行政程序的功能需要在一个成熟的社会结构中方可完全发挥，需要国家整体制度体系的完善和有效运行。但是，我国目前正处于社会结构分化和重构的转型时期，程序要求的稳定性相对而言是不完善的。因为社会结构变迁进程中行为失范的大量存在，要求提高行政机关对社会的控制力，加强对社会管理的干预，而行政行为又必须要契合人权保障的法律原则。因此，程序规则的确定性寻求往往处于两难境地，需要立法者在其中寻找切合实际的平衡点。另一方面，程序设计依赖于价值选择。程序设计者本身的公正性决定了程序的价值取向，在行政程序设计中，如果设计者不是把公众利益放在优先地位，反而利用程序制约相对人，程序本身就失去了正义。 （作者单位：华东政法大学法律学院）
来源：《中国纪检监察报》