二级机构“小金库”治理探析
二级机构“小金库”治理探析
□ 刘光跃
一、二级机构“小金库”治理现状及发展趋势
近几年来，随着国库集中支付、“收支两条线”等财政改革的不断深化，一级财政单位私设“小金库”的现象已大大减少，“小金库”越来越集中下移到二级以下预算单位。在我市集中开展的市直行政事业单位所属二级机构财务检查暨“小金库”专项检查中,我们发现二级机构私设“小金库”现象较为严重，并呈现出一些新的发展趋势：
（一）资金来源向经营性及闲置国有资产集中。当前，大部分二级单位都拥有一定数量的国有资产，有些主管单位还将部分国有资产秘密转移到二级单位，而现有的财政管理制度还没有对行政事业资产的管理作出明确规定，经营性及闲置国有资产成为二级机构“小金库”资金的主要来源。有的二级机构将经营性及闲置国有资产发包、出租或出售，其全部收入或部分收入不入账形成“小金库”；有的将非经营性资产转为经营性资产，搞门面房出租或三产等，其收入隐留在账外设立“小金库”；有的没有及时将固定资产更新、维修以及调入捐赠所形成的资产，从其他渠道购入的资产，已报废及已处置的资产入账，造成账外资产数量巨大。
（二）实施手段向钻票据管理空子集中。近年来，人民群众对乱收费行为防范意识大大增强，用不开票、不入账的方式将收入存放在账外，进行“小金库”运作的难度加大。因此，“小金库”设立者千方百计在票据上做文章。一是接受和使用虚假发票、虚开发票套取现金。据审计署最新报告，在抽查的2009年56个中央部门已报销的29363张可疑发票中，有5170张为虚假发票，列支金额为1.42亿元。其中，2个部门本级和37个所属单位对票据审核把关不严，接受虚假发票报账4456.66万元。二是交叉重叠使用财政票据和税务发票套取现金。按照现行管理制度，行政事业单位应使用税务发票收取国有资产有偿使用收入，并开具财政（非税收入）票据将税后收益全额缴入国库或财政专户。但是，从实际征管情况看，部分既领用财政票据又领用税务发票的行政事业单位，往往从自身利益出发，选择性地使用票据收取国有资产有偿使用收入（有的为避税而使用财政票据，有的使用税务发票税后收益未缴入财政）。
（三）设立方式由独立设置向联合设置转变。当前，主管单位通过传统方式设立“小金库”的困难和风险越来越大。在利益的驱使下，主管单位将行政事业性收费项目转移到二级机构收取，或将资金和资产秘密转移到二级机构，或直接把“小金库”存在下属单位、学会、协会、工会等账户。有的甚至利用行政职权为二级机构违规收费大开方便之门。二级机构要么畏于主管单位的权威不得已合伙设立“小金库”，要么主动迎合主管单位共设“小金库”。
（四）行为主体由个人向团体转变。过去“小金库”资金多数是私存私放，只有个别领导和具体经办人知晓，在开支和使用上，往往是个别人说了算，使“小金库”的资金成了个别领导干部的“私房钱”。但从近年来我市查处的二级机构“小金库”案件来看，“小金库”的设立者正在由个别人或者几个人发展为一个单位、一个团体。设立者为了减小私设“小金库”的风险和责任，往往按照“利益均占，风险共担”的潜规则，由单位全体领导与财务人员串通一气，以给单位全体干部职工发放奖金和补助等名义设立“小金库”，加大了二级机构“小金库”的隐蔽性和查处难度。
（五）保管方式由设立账外账向收支均不入账转变。“小金库”俗称账外账，指的是部门预算、部门“收支两条线”之外反映收支情况的一本账目。然而，现在有些二级机构为了逃避审计部门的监控，不设置账目，直接接受实物、报销各种费用，或者接受服务对象提供的旅游、度假、物品使用权、免费考察等。还有的利用职权以应收不收或放松管制为交易手段，让相关单位购买车辆、楼房等大宗物品等，挂靠在外单位，表面上表现为某种借用关系。
二、二级机构“小金库”治理难的原因分析
尽管金融主管部门三令五申严禁设立“小金库”，但是二级机构“小金库”花样不断翻新，形式更加隐蔽，成为久治不愈的“顽疾”。究其原因是多方面的，概括起来主要包括以下几个方面：
（一）从意识层面上看，思想滑坡，认识错位，为“小金库”蔓延提供了环境。一是监管部门对二级机构财务重视不够,疏于监督检查,使二级机构财务有问题不能及时发现,形成“真空地带”。二是主管单位没有充分认识二级机构私设“小金库”的危害性，未将二级机构财务管理纳入日常管理,没有明确的责任分工,有的甚至支持、包庇、纵容。三是二级机构认为设立“小金库”是搞好上下级关系、调动干部职工干事热情的需要，觉得在市场经济条件下被查出的可能性较小，不设反而吃亏，侥幸心理较大。四是受益者觉得设立“小金库”能够给自己带来实实在在的好处，“不吃白不吃，不拿白不拿，不分白不分”，与设立者结成利益同盟。五是执法者认为“钱没有进个人腰包”，有时反而对工作有利，在处理上采取比较温和的态度。这些原因是二级机构“小金库”得以滋生的内在因素，给“小金库”的生存提供了主观条件。
（二）从行为层面来看，监督弱化，执法疲软，为二级机构“小金库”繁衍提供了土壤。一是外部监督不足。目前，“小金库”主要由财政、审计和税务等部门负责监督检查。然而，税务部门只监督偷税漏税，查出“小金库”也只是补税、罚款；审计部门只审计国有经济或国有经济占控股地位的单位；对于当前涌现出的一大批社会团体，各种协会、学会等二级机构只有靠财政监督部门监督，但财政监督部门由于人力、物力、时间等因素的制约以及工作人员自身监督水平、技术手段和工作责任等因素的限制，无法对这样一大批监督对象进行有效的监督稽查。二是内部监督不力。二级机构财务的内部监督主要依靠单位财会人员和内部审计，然而，单位财会人员既要服从单位领导的指令，又要执行国家的财会制度，单位福利待遇好坏又直接涉及自身利益，有些非但不能制约和监督部门领导，还会运用自身的专业技术想方设法为领导私设“小金库”服务。在客观环境上，会计人员也缺乏开展会计监督的权力保证，一旦真正监督，往往会处于“站得起的顶不住，顶得起的站不住”的“两难”境地。内部审计方面，内审人员或迫于领导压力，或碍于情面，或业务不熟，导致监管流于形式。三是案件查处不严。“小金库”设立者的社会关系错综复杂，一旦查出问题，有关方面就会有人出面说情、打招呼，甚至直接干预。其主管部门为了逃避领导责任，也会想方设法的把大事化小，小事化了，造成监督检查只重查出，不重处理；只重处理事，不重处理人；说服教育多，硬性惩罚手段少。
（三）从体制层面来看，制度缺失，管理混乱，为二级机构“小金库”滋生提供了温床。一是内部制度不够健全。二级机构普遍没有专门的会计机构，会计核算不规范，缺乏互相约束机制。有的二级机构虽然建立有内部控制制度,但由于控制不严,监督不到位,检查不及时,造成财务制度形同摆设。二是有些二级机构脱离了“收支两条线”的监管。当前行政事业性收费和经营服务性收入尚未完全纳入“收支两条线”管理，有些二级机构将非经营性国有资产转作经营性资产创收，但收入并没有按照“收支两条线”的管理规定上缴财政；有的二级机构对“收支两条线”政策缺乏正确的认识，存在抵触情绪，故意“不执行”、“半执行”、“假执行”；有的金融部门为了拉储户、抢存款，不顾金融法规和结算纪律，纵容二级机构多头开户，多头结算等，致使二级机构脱离收支两条线的监管。三是国库集中支付制度监管不到位。国库集中支付制度对二级机构的财务监督与管理尚处于一个空白区。有些单位在国库集中核算时,对本单位所属的二级机构都实行财务统管,统一核算,但在建账时,却纷纷将这些单位单独开户、单独设账管理,由原来依据原始凭证报账变为资金领拨方式。四是主管单位与二级机构职能界定不清。行业协会、学会及中介机构等二级机构社会团体基本都有“挂靠”单位，这些社会团体与主管单位职能界定不清，普遍存在主管单位的领导干部兼任协会会长或秘书长等领导职务、财务收支管理不规范、财务制度不健全的问题。而党政机关设立协会、学会，只需要到民政部门内设的机构登记就能拿到证照，就可以设立账户、开展财务活动，致使二级机构成为主管单位转移收支、设立“小金库”的避风港。
三、治理二级机构“小金库”的对策思考
当前，“小金库”已经成为妨碍经济健康发展、影响社会和谐稳定、危害党和国家各项事业发展的毒瘤。必须按照“更加注重治本、更加注重预防、更加注重制度建设”的要求，突出二级机构“小金库”治理，建立 “小金库” 治理长效机制，彻底铲除“小金库”生存的土壤。
（一）深化改革，健全制度，构建“小金库”治理保障机制。一要大力开展二级机构财务财务检查，建立健全管理制度和内控机制。目前，部分市直行政事业单位所属二级机构仍没有纳入会计集中核算的范围，资金游离于财政管理之外，存在财务管理混乱的问题。要通过专项治理，全面掌握市直行政事业单位所属二级机构的财务管理现状，进一步规范财务收支秩序和行为，理顺主管部门与二级机构的财务关系，进一步完善二级机构内部各项规章制度，规范社会团体和中间机构，加强财政对主管部门、主管部门对二级机构的集中统一管理，使单位的会计信息真实地反映单位的经济状况，消除单位由于财务管理混乱形成账外账、账外资金的隐患。二要加强对国有资产的管理。出台《行政事业单位经营性及闲置国有资产管理改革的实施意见》，按照“集中管理、统一经营”的原则，由市政府授权市财政局履行出资人职责，委托市财政局国有资产经营中心统一经营和管理行政事业单位经营性及闲置国有资产，经营收入缴入非税收入专户，实行“收支两条线”管理，确保所有现金收支及时“进线”、“未进线”现金收支及时被发现、“未进线”现金收支的当事人受到惩处。三要推动财政管理制度改革。将二级机构纳入财政预算管理、国库集中支付、政府统一采购的范畴，完善和改进公务消费和公务接待制度改革，规范二级机构收入分配秩序，达到强化财政管理，提高会计信息质量，加强政府调控目的。四要建立健全票据管理制度。严把票据使用关、审核关，创新票据管理形式，大力推行非税收入一般缴款书的使用，规范行政事业性收费，完善票据领取和缴销制度，防止违法犯罪分子钻票据使用的空子隐瞒收入，虚报冒领等情况的发生。五要规范社会团体与主管单位的关系。出台行业协会规范性文件，通过建章立制，切断主管部门部门与行业协会（学会）的利益链条。进一步加强对学会、协会等社会团体的管理，突出学会、协会等组织的社会团体地位，防止部门把学会、协会当作单位组织收入、随意花钱的“自留地”。
（二）多管齐下，强化约束，构建“小金库”治理监控机制。一是要展综合治理。把二级机构“小金库”治理与行政事业单位国有资产改革、与会计信息质量检查等工作同步推进，进一步扩大“小金库”治理的综合成效。二要强化银行监管和会计监督力度。将“小金库”治理纳入纪检监察机关和检察、财政、审计等部门的日常专项检查工作中，使“小金库”检查经常化、制度化。坚持关口前移，预防为主的方针，把“小金库”纳入单位一把手述职述廉范畴，并实行一票否决，形成领导自我约束机制。三要建立健全“小金库”治理协调机制和联席会议制度。有效整合纪检监察机关和财政、税务、审计等部门的力量，抽调精干人员组成专门的执法队伍，安排专门的活动经费，将“小金库”治理当作一项长期的工作常抓不懈。四要充分发挥社会监督和舆论监督的作用。建立举报制度和举报人利益保障制度，利用媒体、网络、公告等公布举报电话、邮箱和地址，设立举报箱，广泛发动群众参与“小金库”治理。
（三）依法办案，严肃处理，构建“小金库”治理惩处机制。查处案件是构建“小金库”治理长效机制的关键环节。要认真落实关于处理群众举报案件的相关规定，清理案件线索，积极拓宽案件来源渠道。对符合立案条件的，及时立案调查，对检查出存在“小金库”问题的，及时提出监察建议，限期整改，并在事实清楚的基础上，进行相应的严肃处理。要扭转过去那种只对单位处罚，不对个人处罚，只重经济处罚不重人事处理的倾向，对弄虚作假、压案不查、对抗检查、拒不纠正、销毁证据的单位和相关责任人员，执法执纪部门要按照有关规定严肃处理，触犯刑律的，要移送司法机关依法追究责任。同时，要完善有关法规，对袒护说情者依法追究，一查到底，以保证“小金库”治理工作顺利进行。
来源：国家预防腐败局