政府采购中介代理机构运行情况的调查

政府采购中介代理机构运行情况的调查
□ 黄桂娥

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　　自2003年政府采购法实施以来，我县政府采购中介代理业务市场得到了快速发展，到2009年末，中介机构的代理业务量占到了全县政府采购总额的80%以上，初步形成了以多家中介代理机构为竞争机制的良好局面。但中介代理机构在运行过程中，也出现了一些问题，最近，我们就此进行了调研。 　　

　　 由于社会中介机构是营利性企业，代理政府采购业务的目的是收取服务费，以追求企业利润，因此在实际运行中存在着一些突出的问题，主要表现在：

　　（一）因追求效益出现“偷工减料”行为。在采购程序上能简则简；参加投标供应商的数量和评审的专家能少则少；只注重招标、评标和定标，后续工作越少越好；为了获得更多的采购业务，讨好和迎合采购单位，甚至和采购单位、供应商串通勾结等等，这些都影响了政府采购工作的质量。

　　（二）委托中介代理机制缺乏约束性。从我县的实际情况来看，政府采购项目申报并确立后，是否委托中介，采购单位就存在确定委托中介较大随意性和选择中介代理机构时缺乏有效的制度约束。在此条件下，中介代理机构往往通过寻求多种途径、利用各种关系来争得政府采购代理业务，这种无序化、甚至不合法的竞争，给中介代理机构本身所带来的是经济利益，特别是采购金额达千万元、中标服务费达十万元以上的项目，竞争更加激烈，利益关系更加复杂。从而给具体的采购经办人、采购单位和县政府采购办带来潜在的风险。
　　（三）难以体现招标的“中立”性。在我县目前的委托中介运行机制下，中介代理机构为获得采购业务，往往听命于采购单位，失去了本应有的“中立”地位和作用，客观上导致中介代理机构在业务管理上重“拉业务”、轻“做业务”。即一个采购单位的项目基本上是由一个业务经理负责联系及组织招投标事宜，工作重点放在了获取采购项目上，而后续工作做得较为松散。甚至也有个别中介代理机构背离了公平、公正的原则过分迎合采购单位意愿，如暗中为其规避招标、肢解项目等违法、违规行为出谋划策。还有的中介代理机构无原则的迁就采购单位的不正当要求，不能站在中间立场严格执行法律、法规的有关规定。
　　（四）存在超资质范围和挂靠现象。在我县政府采购中介代理市场上调查发现，部分中介代理机构存在超越资质证书范围从事代理活动现象，有的乙级和暂定级资质超越法规规定的范围承接任务；有个别的中介代理机构未取得政府采购代理资质但仍在代理政府采购事项，有的出借、出卖、转让资格证书、图章或允许他人以挂靠方式承揽业务，放松管理，扰乱市场，这种现象在省市驻县设立的分支机构中较为突出。 　　

　　二、存在问题的原因 　　

　　中介代理机构出现以上的问题有其主观上原因，但细加分析，更有其客观上的一些原因：

　　（一）管理不到位和多头管理并存。一是在我县从事政府采购中介代理的机构均由发证机关进行管理和考核。而采购办只是做一些相关配合工作，造成管理真空或管理不到位；二是按照政府采购法及省、市相关法规文件的规定，各级财政部门负责本地区政府采购的监督管理，但我县的实际情况是：县政府将政府采购监管的部分职能赋予县招标局，以致政出多门，重复管理或管理不到位，造成在我县从事政府采购代理的中介机构叫苦不迭。

　　（二）综合素质和业务能力一般。目前在我县从事政府采购中介代理的从业人员业务水平还是参差不齐，部分人员没有经过法律法规、政府采购、招投标业务程序的培训和学习，不具备从事采购招标代理工作的能力和素质；部分人员为赶进度、节省时间，忽视各类采购招标文件的差异性，在编制招标文件时照葫芦画瓢，生搬硬套，甚至部分内容基本雷同。

　　（三）采购关键环节缺乏审查制约机制。由于中介代理机构无法成为“中立”的第三方，无法制约采购单位的不合理要求。一些对供应商歧视性、倾向性和限制性采购的要求常有出现。名义上有3家以上投标，但实质上“围标”、“陪标”等“假招标”的现象并非鲜见。项目中标后，采购单位背离中标结果签订合同、不按合同履约验收等现象也时有发生。虽然目前有关制度规定了招标文件、评标结果和合同文本，一并在县政府采购办备案，但备案制属于事后审查，不能从源头上事先加以控制，我们以前也对委托中介代理机构开、评标项目的招标文件和合同进行事前审查，介入重大项目验收等等具体的采购活动。但从现实相关制度看，这些办法与政府采购法规定存在冲突，并且一旦发生供应商对县政府采购办审查通过的招标文件、合同和验收结果有异议而投诉时，就会出现“自己裁判自己”的嫌疑。 　　

　　三、加强政府采购中介代理机构管理的对策建议 　　

　　（一）制定和出台管理办法。管理办法是培育和发展采购招标代理市场的重要内容，是规范中介机构代理活动的重要前提和法律基础。因此我县要尽快研究制定出台《政府采购代理机构管理暂行办法》及实施细则，提出中介代理机构动态监管的可操作性意见，规定实施市场清出的条件，明确中介代理机构不良行为的种种表现和综合评价指标体系，使得在对不良行为的定性和行政处罚方面有充分的依据，并细化中介代理机构违法违规相应的处罚条款，通过相关政策法规的健全完善，弥补漏洞，依法加强中介代理机构的管理，推进我县中介机构代理行业健康有序发展。

　　（二）建立统一的委托中介制度和流程。建议将我县政府采购需招标的项目均通过随机摇号的方式确定中介代理机构，并通过项目管理信息系统，实现公告委托项目、中介代理机构网上报名、随机抽取、确定委托等环节保证公开透明度，以排除各种人为因素，而县政府采购办只负责政府采购项目的方式审批和开、评标活动的监管。从长远看，在政府采购中介代理市场培育成熟后，应充分发挥社会中介代理机构的作用，所有采购的招投标工作均委托中介机构进行，中介代理机构参与政府采购市场，动力源于对经济利益的追求，多家中介代理机构相互竞争，可以促使其加强内部管理，不断规范自己的采购行为，为采购单位提供高效优质的服务。在市场经济条件下，中介代理机构只有提供优质、高效的服务才能在竞争中求生存，求发展。如发生违规现象可对其进行处罚，造成经济损失的，还可追究经济赔偿责任。

　　（三）规范开标和评标程序。采用公开招标等采购方式的，建议规定先开技术标，先评技术标，后开商务标，保证技术标评审的独立性、公平性。
　　（四）严格市场准入清出，加大监管力度。对采购中介代理机构的注册资金、专职人员、劳动合同、社会养老保险、业绩等方面进行严格把关，尤其加强备案制审查其真实性，对弄虚作假的企业和个人应加大打击力度，予以严厉处理；对于已经取得中介代理机构资格的企业，采取不定期和随机抽查等方式，保证其人员等符合资格条件要求，发现不符合要求的，及时向省政府采购办上报处理意见，予以降低等级或者吊销资格证书的处罚，保障中介代理机构符合相应资格等级要求。严厉打击挂靠、出让中介代理资格证书行为，以及中介代理机构参与串通投标、虚假招标等违法违规行为，进一步明确采购招投标代理责、权、利，从制度上促进采购招投标各主体相互监督、相互制约，对中介代理机构中介不中的行为予以严肃处理。
　　（五）加强代理队伍建设。提高人员素质是提高中介代理机构工作水平的关键，结合我县的工作需要，应定期或不定期地开展岗位培训，组织学习相关法律、法规和规范性文件，更新知识，提高业务水平；强化其依法代理意识、诚实守信意识、优质服务意识、清正廉洁意识；定期对采购招标代理从业人员的专业知识、法律知识等能力进行考查，推进人员的优胜劣汰，真正达到专业化机构人员的素质要求；对于违法违规行为的人员，依法依规对其处罚，进一步提高从业人员的业务素质和职业道德水平。 （作者单位：中共湖南省攸县纪委）
 

来源：国家预防腐败局