官德评价指标体系构建刍议
官德评价指标体系构建刍议
李建华
官员具有良好的德性乃是构建和谐社会的关键，这一点已经在学术界达成共识。但问题在于，德性尽管是一种卓越的力量，却属于抽象的伦理学概念，而道德评价标准又远非善恶二元的简单化，往往是居于二者之间的复杂化。因此，如何赋予抽象的德性以具体的形象示人，已成为学术界当下研究的热点之一。
一、官德指标体系研究的逻辑起点
德治不仅是一种治国模式，更意味着一个人只有具有了良好的德性才具有为官与治国的资格。换言之，一个官员必须首先具有官德，才拥有做官的正当性与合法性。对于官德，学术界目前还没有统一的看法。一般倾向于认为，官德是国家机关及其公务员在行使公共权力，从事公务活动中，通过内化的信念和善恶标准，理性地调节个人与个人、个人与集体和社会之间各种关系的行为规范和准则。可以说，官德状况对整个社会的道德风气有着决定性影响，是整个国家道德体系的核心， 它对于社会的稳定和精神文明建设起着示范和导向的作用，也是以德治国方略中最为重要的核心部分。这是因为，官员在人数上虽是少数，却直接掌握权力，处于直接支配社会资源的位置上，他们的道德行为和道德情感不仅被普通群众所关注，而且直接对社会大众起着示范效应和导向功能。
近年来，随着国家反腐倡廉力度的不断加大，一批批形形色色的贪污腐败官员从公务员队伍中被清理出去。官员个体的道德滑坡固然是一方面，但是相关部门尤其是组织目标对官员德性考核的模糊与忽视同样不容小觑。在德能勤绩廉五个方面的考核中，尽管德性排在了第一位，但由于自身的抽象却最容易走过场。由于目前在我国的用人制度中，上级和领导的意见起主导作用，而组织部门缺乏可操作化的德性考核量表，于是导致了各级官员在考核时对上不对下，将自身的德性外表进行了充分的包装、蒙混过关，最终出现了个别官员在民间遭到千夫所指，却可以官运亨通、青云直上的怪事。
从一定程度说，我国目前的官僚体制依然是传统在当代的延续；而在我国传统的政治体制中，道德往往处于附属的地位，成为政治利用的对象和包装的外衣。政治道德化的结果，往往是道德的异化或者说道德的非道德化。这是因为，道德秩序从根本上说属于心灵秩序，要实现官员具有官德，就必须使官员在内心中对道德与德性充满内在的敬畏之心。换言之，官德能够约束官员的行为，主要是依靠官员的秩序意识。没有秩序意识，官德将失去根基，难以立足。而秩序意识则依托于官员的自身素质和秩序的威严。自身素质高者，自然会讲官德、遵守秩序的游戏规则。而对一些自身素质较差，或者素质变差的官员而言，官德的约束就会失灵，这就更需要秩序的威严，以强制官员讲官德。没有秩序的威严，不自觉的官员就会把秩序当成是一个软柿子，好欺侮，能戏弄，进而不予认可。
我们强调遵守权力秩序和尊重公共通则，然而假如官员没有对秩序的认可和尊重，这样的官德教化就会成为无源之水、无本之木，没有依托，失去了根基。我们常说很多人法制观念淡薄，其实很大程度上是这些人不把秩序当回事，在骨子里就没有秩序的意识。这样，官德很容易被官员遗忘，在心理和思维惯性的作用下，有意或者无意地突破法律的封锁线就成为自然了。因此，应当加强培养领导干部的秩序意识，为官德提供丰厚的思想养分，使他们树立正确的权力观，真正做到为人民群众服务。在法律规定、《党章》和党的政策范围内规范地活动，不能有越界行为——这既是官德的底线，又是秩序的起点。客观地讲，官员也是人，具备人的基本社会属性，也有七情六欲。树立秩序的“威严”，需用重典。让那些不尊重秩序的官员尝到苦头，而增长记忆，以儆效尤。只有树立秩序的威严，才能使不自觉的官员心存警戒，不敢越雷池半步。否则，官德修养可能就是一句空话。
可见，只有对官德的考核实现了具体化，实现了官德的指标体系，才能够有效杜绝官员在考核时钻制度的漏洞，也才能够让组织目标对官员的考核更加的真实可信，从而真正落实以人为本与科学发展的战略目标。
二、官德指标体系的伦理向度
作为一个传统思想积淀深厚的国度，我国的官德理论深受儒家思想的影响，对官德指标体系的伦理向度，也形成了较为完整的思想观念。比如，以孔孟为代表的先秦儒家就提出了官德的基本内涵及主要框架。主要包括四个方面。首先，为官者必须有治理国家和处理政务的“惠”和“能”，也就是德行和德性。孔子认为具备以下几种品质就可以施以“仁政”或“德政”，即“恭、宽、信、敏、惠，恭则不侮，宽则得众，信则人任焉，敏则有功，惠则足以使人”。其次，为官者必须各司其职，忠于职守，即所谓敬业、勤业，同时还必须有政绩。孔子及其他儒家代表人物认为，敬业是一种精神境界，是为官者所应该具备的基本品质。而敬业的外在表现就是要有政绩。再次，为官者要做到“举贤才”，“尚贤使能”。孔子认为只有贤者在位，能者在职，才能将国家治理好。而孟子则提出了“尊贤使能，俊杰在位”，就可“无敌于天下”。第四，为官者必须做到公正廉洁。孔子认为，为官者公正，政令就会畅通无阻，民风就会很好，“其身正，不令而行，其身不正，虽令不从”。荀子则认为“以礼分施，均遍而不偏”是十分重要的，所谓“均遍”“不偏”指的就是要公正。公正是取得事业成功，国家大治的必要条件之一。同时为官者还必须做到“廉洁”，廉洁是为官之本。荀子认为“贪得者退而廉节者起”
作为儒家的开山祖师，孔子对官德指标体系的设想与构架在《论语》一书中体现得尤为明显与深刻，对当今我国党政领导干部的考核与评价具有很大的启示。第一，为政以德。这是对为政者的人格要求。为政以德是《论语》的基本政治思想。“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之。”。为政以德，意味着政治就是为政者以道德为表率，以为政者的道德修养和人格魅力收服民心，达到治。即“子欲善，而民善矣。君子之德风，小人之德草，草上之风，必偃。”可见，人格要求和道德水准是为政者的根本条件。反过来讲，一个合格的从政者，就应当具备相当的人格高度和道德修为。而这种高度的道德修养和人格境界，从整体上讲就是“仁”。第二，忠恕。“出门如见大宾，使民如承大祭，己所不欲，勿施于人……。”前者是仁的积极意义，后者是仁的最低标准，事实上，仁的两种意义包含着孔子的“一贯之道”——“忠恕”。按朱熹的解释“尽己之谓忠，推己之谓恕”。有了这样的仁德，为政者才能够从自身的亲缘感情出发，由己及人，由家及国，实现仁政与德政。第三，修己以安百姓，即齐家、治国、平天下。第四，反求诸己。这种内省和反思要求君子“见贤思齐焉，见不贤而内自省也”。
官员作为政治行动者，是以某种社会人文价值的承担者身份来参与政治活动的。所谓正人先正己，古代儒家的官德指标体系思想可以总结为两个方面。一是官员应当具有责任伦理意识。即必须对自己的政治行为可预见的后果负责，不能将行为后果的责任推脱给他人、社会甚至是所谓的天意。二是应当具有心智伦理意识，即“慎独”而正心、诚意、修身、齐家，以“内圣”为基础实现“外王”。 这两种道德意识的结合，才能够形成完整意义上的官员指标体系，也才能够形成官员完整的政治人格。
三、官德指标体系的基本构成
罗国杰教授认为，道德作为一种实践精神，是特殊的意识信念、行为准则、评价选择、应当理想等的价值体系，是调节社会关系，发展个人品质、提高精神境界诸活动的动力。 这句话至少涵盖了两个方面的理念，一是道德对于个体、社会的存在与发展都起着不可估量的作用，因此官员应具有的道德即官德顺理成章的成为考核领导干部优劣的重要指标；其次，道德是一套维系于个体内心的复杂的价值体系，因此要完全实现对官德指标体系的量化考核与分析无疑是不现实的，只可能从一定程度上对官德指标进行体系化。同理，体系化的官德指标也只可能从一定程度上反映领导干部官德的水平。目前，同济大学在2006年与宁波市江北区委组织部联合研发的“领导干部道德评价体系”为我国广大干部的道德考评提供了一个较为完善与客观的模式。如前所述，该指标体系三级指标体系，其中一级指标4个，二级指标15个，三级指标24个，并设置了相应的标准参照系，为道德评价指标体系的量化提供了一个可行的方案。
不过，这里面仍有一些问题需要我们继续反思。首先，领导干部的官德能否进行量化考评，它的合法性依据在哪里。诚如哈耶克所言，“人群之所以发展成社会，通常都不是因为他们给自己规定了法律，而是因为他们遵循着同样的行为规则。”因此，要使领导干部道德评价体系成为对干部官德考评的普世化的伦理手段，得到普遍的认可，就必须找出其自身的合法性。这也是官德指标体系建立的前提与基础。其次，对领导干部官德指标体系的评价，作为上级的组织部门与作为被管理对象以及直接利益相关者的普通民众，究竟由谁掌握话语的主导权。如果由上级组织部门主导的话，如何保证他们不受部分干部行为处事“当面一套、背后一套”的影响；如果由普通公众主导，又如何保证民众对被评价的领导干部的一举一动都了如指掌；很简单，如果民众对所要评价的官员的品行并不了解的话，这种评价的方式，便仅有民主之形而无民主之实，当然也就无法客观公正的起到对官员德性评价的效果。再次，是否官德考评体系的得分越高就意味着官员的德性越好，换言之，将领导干部德性进行量化考评的可信度的程度。比如，一个官员的考评分数为90分，另一个为91分，这是否就意味着前者比后者的官德要好，是否在干部的任用与升迁等问题上就享有优先权。如果是的话，这就意味着领导干部的官德高低可以通过一个数字来体现，这无疑将官德问题简单化；如果不是的话，那么官德指标体系建立的意义又在何处。
四、国外官德指标体系的经验借鉴
毋庸讳言，建立官德指标体系的最终目标，是为了官员在使用权力时将之导向善的一面。而要实现这一目标，就需要官德指标体系的不断完善。西方发达国家的一些经验值得我们去思考与借鉴。
首先是行政道德建设法制化、制度化。法制化反映了用道德和法律的双重力量加强官德建设的思路，是国外官德建设主要经验。从20 世纪50 年代开始，美国相继通过了《政府工作人员十项道德规范》、《行政官员道德纲要》、《政府道德法》、《政府道德改革法》、《美国行政部门雇员道德行为准则》、《行政官员道德行为准则》。加拿大、英国、德国、法国、荷兰、澳大利亚等许多发达国家都颁布了类似的道德法规。亚洲的韩国、日本、新加坡、印度、巴基斯坦和香港等国家和地区也都有明确的行政道德法规。
其次，道德法规的内容具体详细，操作性强。包括限制接受礼品的规定，限制政府官员兼职的规定，严禁假公济私和铺张浪费的规定，限制工资以外收入的规定，对政府官员离职后利用原职位的影响获得不正当利益的限制规定等，对公务员在行使公共权力、进行社会管理、提供公共服务等活动的过程中可以做什么，不可以做什么以及应该怎么做的规定。违反规定将受到什么惩处等都作了严格的规定，避免对官德的要求过于笼统和空泛。《美国行政部门雇员道德行为准则》在礼品、利益冲突、职权行使、兼职、职外活动等多方面做出了详细规定，如规定，雇员“无论在国外还是在国内工作，都不能将政府的资源用于私事，包括不能将公家电话、文具、计算机、车辆等用于私事”，规定一次不允许收受价值100美元以上的礼物，在同一场合不允许接受超过20美元的礼物，一年不允许接受同一个人价值50美元以上的礼物。德国对议员应该享受的物质待遇规定得非常具体、清楚，从普通议员、议长每月的收入到出差和休假允许乘坐的交通工具、平时使用的办公设备，甚至连议员每次缺席会议应该扣除的补贴都有明确的规定。
再次，具有专门、完善的道德监督、惩戒机构、规定与机制。各国一般由道德机构对官员的道德行为进行监督，对违反官德的行为进行调查、核实，并作出处罚建议或决定。如，美国联邦政府设立了联邦政府的道德建设指导机关——道德署。联邦政府各部门都有道德官员办公室，地方各州、市也设立了道德署或道德委员会。道德署的主要职责就是制定、修订公务员道德准则；开展道德教育和培训，让公务员明白什么可为、什么不可为；接受道德咨询，公务员遇到疑惑可随时通过电话、邮件或传真向道德署咨询，避免因不了解道德界限而违法等工作。韩国设有公职人员道德委员会和纪律处分委员会。 来源：国家预防腐败局
（作者系湖南城市学院校长，省纪委特邀研究员）