“合规程序”对反腐败的启示

 

　　

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　　党的十八大报告提出了“全面推进惩治和预防腐败体系建设”的目标。本文通过借鉴美国反腐败合规程序的做法，建议构建类似于“合规程序”的一种对权力运行进行制约和监督的体系，在惩治和预防腐败的各个部门、各个行业、各个环节以及各个层级建立相应的标准和程序，并予以贯彻和执行，这对于我们推进惩治和预防腐败体系建设具有现实意义。

　　

　　合规程序可以减少公司违法行为的发生

　　

　　美国《反海外腐败法》自从1977年制定以来，只有少量案件被调查和起诉，实际执行力度较弱，是一部非常“弱势”的法律。但自从2001年以来，作为该法案执行部门的美国司法部和证监会执行了一些有重要意义的反跨国商业贿赂案件。2001年美国安然事件曝光后，美国上市公司的公信力受到严重挫伤，小布什政府于2002年迅速出台并通过了萨班斯法案，主要规范美国上市公司的行为。该法案对于美国《反海外腐败法》的遵循和执行产生了重大的影响，尤其对其中公司“合规程序”的贯彻产生重大影响。

　　在《反海外腐败法》的执行中，美国政府一直推行“合规程序”的贯彻。所谓合规程序，就是指一项旨在减少公司违反《反海外腐败法》反贿赂条款的可能性，以及发现违法行为并将发现的违法行为提交高级管理人员注意的以文件形式存在的公司方案。一个设计良好的合规程序可以使公司减少违法行为的发生，同时也可以为公司及时发现或察觉违法行为并加以补救。

　　一个有效的《反海外腐败法》合规程序是美国公司“合规文化”的一部分。公司合规文化包括三个方面：一是高管人员建立的关于公司开展业务的行为准则的正式政策和执行程序。二是必须意识到公司的政策和程序满足公司遵守《反海外腐败法》的要求。三是必须警惕公司政策和程序制定前已经发生的违法行为，以及公司努力之后仍出现的违法行为并加以补救。

　　在美国，是否制定和实施合规程序是与刑事制裁相连的。联邦量刑指南规定，如果公司在制定了一套有效的防止违法行为发生以及甄别违法行为的合规程序的情况下，一旦发生违法行为，公司等组织的过失程度将大为减轻，进而可以减轻刑事处罚。

　　

　　反腐合规程序建设已成为反腐新趋势

　　

　　为避免违反《反海外腐败法》的法律风险，2002年以后越来越多地美国公司开始制定并实施一套有效的公司合规程序，以使公司免受潜在的风险、责任和名誉损失。据调查显示，90%的美国公司已经进行或计划进行公司内部针对反腐败行为的合规培训。大多被调查的美国公司认为，增强内部审计、加强审计委员会对于公司肃贪行动的参与力度，及建立举报腐败行为的热线电话都是防范腐败风险的有效方式。

　　近些年，跨国公司在我国涉嫌商业贿赂的事例显著增加。被美国反海外腐败法追究的在我国涉嫌商业行贿的已有10多家跨国公司。以西门子为例，2007年初，美国证监会披露，在美国上市的西门子公司在2001年3月到2007年9月间，至少有4283个行贿项目，涉及金额高达14亿美元，行贿的政府官员分布在10个国家，其中包括中国。2008年12月15日，西门子宣布与美国、德国政府达成和解协议，向美国证监会与美国司法部分别支付罚金3.5亿美元和4.5亿美元，向德国政府支付罚金3.95亿欧元（约合5.4亿美元）。

　　受贿案之后，西门子公司花费20亿欧元建立了反腐合规程序体系。西门子公司合规程序体系的三大要点是防范、监察以及应对。为此还专门设立了合规官，完善了合规管理制度，预防、监查公司运行流程中的违规现象，积极处理违规事件。

　　通过调查，我们可以发现，国际组织和一些国家政府机构与跨国公司正在加大反对商业贿赂的力度，强化合规经营以及反腐合规程序的建设已经成为各国政府、全球企业反腐发展的一个新趋势。

　　

　　对我国惩治和预防腐败体系建设的启示

　　

　　党中央提出，要“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”，这是我们党对改革开放以来反腐倡廉工作实践经验的深刻总结和理论创新，是对执政规律特别是反腐倡廉规律认识的深化，是做好反腐倡廉工作的根本要求和从源头上防治腐败的根本举措，也是一个带有全局性、战略性、根本性的新课题。

　　惩防体系的建设，从某种意义而言，就是构建类似于美国反腐合规程序的一种对权力运行进行制约和监督的体系，包括：加强对领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人的监督；加强对重点环节和重点部位权力行使的监督；充分发挥各监督主体的积极作用，提高监督的整体效能。这些对权力运行的制约和监督内容的实施同样可以借鉴美国反腐合规程序落到实处。具体而言，构建惩防体系可以从预防、监察和应对等方面入手。

　　一是建立相应的标准和程序，使得各个行业或部门得以遵守并合理地减少犯罪行为的发生。政务公开制度是建立法治政府的重要手段，对办事程序、办事依据、办事结果、收费等进行公开，应该具有很好的预防腐败作用。

　　二是必须采取合理措施使标准得以遵循。例如通过监控和审计合理地甄别腐败犯罪行为，并且，建立并公布一套适当的举报系统，使组织内部人员或群众可以不担心被报复就能通过举报系统报告系统人员的腐败犯罪行为。必须通过适当的纪律机制保障合规程序得以持续执行，对那些未能甄别或发觉犯罪行为的责任个人进行纪律处分。

　　三是腐败违法行为被发觉后，必须采取所有合理措施适当地反应，并防止类似违法行为再次发生———包括对合规程序做必要的修订。

　　此外，各级领导必须对其行业或部门构建的标准和程序的遵守承担全面监督的责任。严禁将自由裁量权授予那些知道或者通过调查应当知道可能有腐败行为的个人，采取措施有效地在系统宣传遵循标准和程序。

　　（作者系河北省纪检委驻河北省国土资源厅纪检组组长） 来源：国家预防腐败局