落实纪委监督责任的法治化思考
党的十八大报告指出，法治是治国理政的基本方式。在新的形势下，落实各级纪委监督责任，也要遵循法治的原则。善于运用法治思维和法治方式履行纪检监察机关的监督职责，这不仅是纪检监察机关聚焦主业主责的迫切需要，更是社会治理现代化的根本要求。从各地工作实践来看，在纪委监督责任法治化方面还存在一些问题，需要不断地完善和提高。
一、围绕“谁来监督”，做到监督主体有章可循
纪检监察机关作为专门监督机关，履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能，对党员领导干部履行职责和行使权力的情况进行监督。但相当一段时期以来，各级纪检监察机关都存在职能淡化、角色混乱的问题，缺位越位错位现象严重，做了许多不该做的事，“谁来监督”成为不应该成为问题的问题。
党章明确规定，“党的各级纪律检查委员会的主要任务是：维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。”这充分体现了党委负主体责任、纪委负监督责任的内容，从职能定位上为纪委履行监督责任提供了法理依据。同时，党章对纪委的产生程序也作出了明确规定，纪委和党委一样，都是由同级党的代表大会选举产生的，这就决定了纪委履行监督职责具有天然的独立性和权威性。通过审视历史也可以看出，在不同的历史时期，虽然党的纪律的内容和纪委的职责不尽相同，但有一条始终不变，就是严明党的纪律、查处腐败行为，维护党的集中统一。执纪是纪委的生命线，问责是其他任何机构所不能代替的，纪委的监督作用就是一把永远出鞘的利剑。
党的十八届三中全会根据党章规定，明确提出“两个责任”，使纪检监察机关的职能定位更加清晰、准确，为纪委履行监督责任指明方向。从顶层设计的角度来看，我们要做的一项重要工作，就是贯彻落实中央的改革部署，适时修订党章、党内监督条例、行政监察法等法律法规，把中央要求和依法授权有机结合，共同构成“两个责任”的法理依据。就贯彻落实而言，各级纪检监察机关必须依法聚焦主业主责，增强监督的主体意识，抓好监督工作落实。既要解决监督职能“泛化”、“弱化”问题，把不该管的事情主动地移交给主责部门，集中精力担负起监督责任，又要强化履行监督责任的主体意识，树立敢于监督、善于监督是履职和放弃监督、疏于监督是失职的理念，以强烈的使命意识和积极的责任担当，责无旁贷地肩负起监督执纪问责的主体责任，在国家治理体系中发挥更重要的作用。
二、围绕“监督什么”，做到监督事项有章可循
当前，反腐败形势依然严竣复杂，对惩治和预防腐败提出了新的更高要求，需要纪检监察机关更好地发挥作用，这就要有所为有所不为，把推进“三转”、聚焦主业主责作为破解困扰纪检监察机关多年的职能泛化、力量分散、四面出击、吃力不讨好等老大难问题的难得机遇，根据党内法规和国家法律，进一步理清工作职能、整合优化资源、搞清监督事项，有针对性地开展监督工作，切实发挥好党内专门监督机关的监督作用。
党章赋予各级纪委五项经常性工作：“要经常性对党员进行遵守纪律的教育，作出关于维护党纪的决定；对党员领导干部行使权力进行监督；检查和处理党的组织和党员违反党的章程和其他党内法规的比较重要或复杂的案件，决定或取消对这些案件中的党员的处分；受理党员的控告和申诉；保障党员的权利。”行政监察法也赋予监察机关五项职责，明确了监察机关的检查权、受理权、调查处理权等事项，回答和解决了纪检监察机关“监督什么”的问题。各级纪检监察机关严格按照党章和行政监察法要求开展工作，就是履职尽责，超出范围开展工作就是职能泛化，不根据法定职责抓好监督工作就是失职，抓住了这根主线转职能、转方式、转作风，才算真正地聚焦主业主责。
围绕党章和行政监察法确定的监督事项开展工作，既要五指收拢形成合力，又要讲究策略科学实施，善于抓住突出问题和重点事项开展监督工作。就当前来说，主要是加强对党员干部执行党的路线、方针、政策情况的监督检查，维护中央权威，保证中央重大决策部署的贯彻落实；加强对党的纪律执行情况的监督检查，严明政治纪律、组织纪律、工作纪律、财经纪律和生活纪律，督促党员干部严守法纪，防止和纠正违纪违法行为，严肃惩治腐败；加强对改进作风情况的监督检查，督促党员干部自觉保持同人民群众的密切联系，防止和纠正“四风”；加强对权力的监督制约，监督政府及其职能部门依法公开权力运行流程，促进简政放权，深化行政审批制度改革，完善政务公开和其他各领域办事公开制度，防止权力滥用和特权行为，促进权力正确行使；加强对干部廉洁从政情况的监督检查，督促党员干部执行廉政准则，及时发现和纠正违规行为，促进干部廉洁自律；加强对党风廉政建设责任制落实情况的监督检查，督促党委落实主体责任，协助党委抓好责任分解和考核，强化责任追究；加强对重点对象和关键环节的监督，尤其是对热点部门和关键岗位的领导干部，特别对班子主要负责人“零容忍”地从严监督。
三、围绕“怎么监督”，做到监督方法有章可循
纪检监察干部应把强化执纪监督意识与树立法治理念统一起来，严守法治规则，履行法定职责，依法行使权力。无论是案件查处，还是党纪政纪监督，其目的、权限、内容、手段、程序、结果都必须符合法律制度规定，维护公平正义。概括地说，就是监督主体合法，监督内容合规，监督程序正当，监督结果公平，这是对纪委履行监督责任的总体要求，必须在这个框架内不断规范和完善监督的方式方法以及相应的手段措施。
其实，党章对纪委的任务、职责、权限以及党纪处分的类型都作出了明确规定，党内监督条例又从监督职责、监督制度、监督保障等方面作了细化，行政监察法就监察机关的职责、权限、监察程序以及相关的法律责任作出了更为具体的规定，加上其他方面配套的法律法规，已经从法规层面回答了“怎么监督”的问题。在实施监督过程中，我们既要反对“左”的现象，改变过去事前、事中、事后全程参与的做法，把事前、事中的监督职责交还给业务主管部门，对业务主管部门监管不到位、工作失职以及违纪违规行为进行查处，执好纪、问好责、把好关，发挥“监督的再监督、检查的再检查”的作用。又要反对“右”的现象，防止该监督的不监督、该查处的不查处、该问责的不问责，对作风问题和腐败现象得过且过，导致政治生态恶化变质。
我们对“怎样监督”的理解，关键要用好党纪政纪方面的实体法规和程序法规，坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，做到准、稳、狠：不准，不足以令人信服；不稳，不足以提升效果；不狠，不足以形成威力。要发挥监督主体的职能作用。纪委作为法定的监督主体，在依法履职方面尚有欠缺，比如说纪委全会的监督作用，特别是非驻会委员的监督作用就不够明显，各地虽然多有探索，但没有形成一套行之有效的工作模式，其职能作用多由纪委机关来承担，应该建立纪委全会每月或每季度工作例会制度，开展执纪执法情况专项检查等监督工作，这样更能发挥全会的监督作用。要注重党内党外监督的叠加效应。纪委依法履行监督责任，仅靠单打独斗难以形成监督的浓烈氛围，必须整合党内党外各种监督资源开展监督工作，发挥党内监督、行政监督、司法监督、群团监督、舆论监督的综合作用，尤其要完善反腐败工作联席会议制度和特邀监察员制度，有必要让他们发挥更大作用。要改进传统的以查办案件为主的监督方式，依法建立和完善双重领导、巡视巡查、统一派驻、暗访曝光等监督机制，比如说每年选取一些权力较为集中、资金较为密集、信访反映较多、腐败案件多发的重点地区和部门开展专项巡查，就是有效的监督措施。综合运用各类监督手段，同时借助现代信息技术构建网络化数字化监督平台，把握监督的重点环节和时间节点，善始善终，善做善成，就能够达到预期的监督效果。
四、围绕“如何考评”，做到监督评估有章可循
党的十八大以来，纪检监察机关战线收缩、成果扩大，但在机关管理和队伍建设上，肩上的压力之重，面对的挑战之大，暴露出来的问题之多，都是前所未有的。同时，作为反腐败的最后一道“防火墙”，在惩腐、“正人”的同时，如何防止“灯下黑”，如何考评纪委的工作绩效，如何提升社会满意度，做到有错必改、有案必查、有责必究，成为当前亟须解决的问题。
依法监督纪委履行监督责任情况应该着眼于五个方面：一是突出主业情况，是否切实做到转职能、转方式、转作风，履行了监督执纪问责的职责；二是协助党委工作情况，是否能够为党委出好主意、当好帮手，组织协调各个方面形成抓党风廉政建设的整体合力；三是工作落实情况，贯彻落实上级纪委和同级党委决策部署情况是否到位，加强作风建设、信访和案件线索办理、监督和制约权力工作以及惩防体系建设是否有效；四是自身建设方面，是否严格按照党章、党内监督条例、行政监察法等法规严格教育，严格管理，做到“监督者更要接受监督”；五是群众评价情况，人民群众对纪检监察机关查处违纪违法案件力度的评价、对反腐败工作的认同程度是否稳定提高以及建议和要求。
在如何考评纪委监督责任这个问题上，既要有科学、客观、具体、可操作的评价标准，更要有切实可行的运行机制。就内部考评来说，近几年已经形成了比较成熟的办法措施，上级纪检监察机关和同级党委都对纪检工作进行了量化考评。从外部考评来看，需要做的工作还很多，可以根据党务政务公开要求，开门办纪检，保障群众对纪检工作的知情权、参与权、监督权。纪检工作的优劣好坏，让群众说了算。在召开年度纪委全会时，应该邀请管辖范围内的各级党政负责人、纪检监察干部、党代表、人大代表、政协委员以及群众代表开展询问质询以及满意度测评活动，把全会开成审议评估工作、提出意见和建议的大会。对纪委的监督还可以引进第三方监督，通过专业调查机构开展第三方评估，跟踪了解社会各界对纪委落实监督责任的满意度，及时发现和纠正存在问题。做好考评工作，需要不断完善法规制度，可以出台《纪检监察干部监督管理条例》加强内部约束，出台《纪检监察机关“一案双查”倒逼问责的若干规定》强化工作责任，出台《纪检监察机关纪务公开工作条例》推行“阳光纪检”，出台《引进第三方专业调查机构评估纪检监察工作实施办法》开展社会监督，用法规制度保证考评的客观公正。（作者系响水县委常委、纪委书记）