如何加强党务公开制度设计

新近出台的《中国共产党党务公开条例》，对党务公开是什么、为什么、公开什么、怎样公开、谁来公开、向谁公开、遵循什么样的程序、采取什么样的方式等多种要素，作出了全方位、全领域、全覆盖的规定，从而形成党务公开完整的闭合式管理系统。笔者认为，制定《中国共产党党务公开条例》，对党务公开进行制度设计，应当着重处理好以下两对关系。

坚持实体性与程序性并重

明确党务公开的“定义”“定性”“定位”是前提。党务公开首先需要解决“是什么”的问题。鉴于我们党在我国的政治结构中处于领导地位、履行执政职责，党务公开的“定义”应当是：党的各级各类组织在其职权范围内将党的领导和执政活动、党的自身建设以及党的机关运行保障中的事项，按照规定在党内适当范围或者向社会公开；党务公开的“定性”应当是：增强党组织工作的公开度和透明度，保障党员权利和发扬党内民主，实现以党内民主带动人民民主；党务公开的“定位”应当是：党要管党、全面从严治党，推进党的建设制度改革创新的重要内容。

设置党务公开内容是重点。党务公开需要解决“公开什么”的问题，应当设置一个党务公开的标准和界线，确定哪些必须公开、哪些不必要公开以及哪些先公开、哪些后公开等。由于党务公开的内容量大面宽，各级各类党组织在采取“肯定概括加排除式”（凡属党章和党内法规要求公开的内容，凡是群众关心的热点问题，只要不涉及党和国家机密，都要最大限度予以公开）的同时，还应结合本级本类党组织党务公开的重点，采用“列举式”（将拟公开事项一一列举）的方法编制公开目录。

界定党务公开范围是基础。党务公开需要解决“向谁公开”的问题。应当区分各种不同情况来确定公开范围：一是党内事务适宜公开的，根据其性质和内容合理确定公开范围——与党员群众有利害关系的党务信息应当对其本人公开；地区、部门、单位的党务信息应当在本地区、本部门、本单位公开；党务信息除涉及党和国家秘密等依法依规不宜公开或者不能公开外，应当向全体党员公开；涉及经济社会发展、人民群众生产生活和切身利益的重大事项，应当向社会公开。二是党内事务不宜全面公开的，应当综合考虑其性质和内容合理确定知悉范围——涉及党和国家秘密的，依法确定知悉范围；涉及商业秘密、个人隐私的，根据工作需要确定知悉范围；属于党组织内部信息的，应当按照本单位要求确定知悉范围；需要下级党组织、党员学习贯彻落实的，应当让相关党组织、党员知悉；涉密党务信息保密期满后，应当按规定确定其公开范围。

确定党务公开责任主体是关键。党务公开需要解决“谁来公开”的问题。一方面，要明确作为主体的党组织，党的组织机构设置纵向的有党的中央组织、地方组织、基层组织，横向的有党的各级纪律检查机关、工作部门、党委派出部门和直属事业单位，还有在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中设立的党组（党委）。另一方面，还要明确各级各类党组织内部在实施党务主动公开过程中提出、审核、审批、实施或者依申请公开过程中受理与中止受理、审查与决定、答复等各个环节的工作责任主体。

实体性问题是党务公开的实质性要件，而程序性问题则是党务公开的规范性要件。党务公开需要解决“怎样公开”的问题，其程序性规定与实体性规定同等重要。

规范设定党务公开程序。列入党务公开目录的内容都应当主动公开，既要规定“提出—审核—审批—实施”各个环节的顺序，又要规定各个环节的主体及其职责；党员群众对与自己有利害关系的党务信息可以向有关党组织申请公开，但是必须按照“申请—受理与中止受理—审查与决定—答复”的程序进行；党组织根据需要可以向上一级党组织请求公开党务信息，上一级党组织按照现行规定程序办理；党组织认为下级党组织应当公开有关党务信息的可以指令其公开，下级党组织按照要求实施公开并及时报告公开情况。

灵活运用党务公开方式。第一种是“知情”类：适宜在党内一定范围公开的，以文件、会议、情况通报、简报等方式或载体公开；适宜在本部门本单位内部公开的，通过公开专栏、内部局域网、电子显示屏等方式或载体公开；适宜向社会公开的，通过报刊、广播、电视等传统媒体和微博、微信等新媒体平台，采取情况通报、新闻发布、政策解读、消息报道、文件登载等方式公开。第二种是“参与”类：包括重大决策征求意见、重大事项社会公示和社会听证、党内事务听证咨询、党内情况反映、党员旁听基层党委会议、党代会代表列席同级党委有关会议，等等。

注重实效性与保障性匹配

加强党务公开的基础性制度建设。一是党内情况通报制度。这是一种“党内上情下达”制度，不仅包括上级党组织及时向下级党组织通报党内情况，也包括各级各类党组织及时向党员通报党内情况。在实际操作中，应当对情况通报的内容、时限、对象、范围、方式、步骤等各个环节作出规范。二是情况反映制度。这是一种“社情民意下情上达”制度，应当明确下级党组织和基层党员对党内事务和经济社会生活中重大事件的意见和建议的反映渠道和程序，及时处理反映的问题，并将处理情况有效反馈。三是重大决策征求意见制度。这是一种基于决策民主化、在特定范围内实行的党务公开制度，应当进一步畅通党员民主参与的渠道，做到党的理论、路线、方针和政策的提出或变更，党的有关重要文件的出台，事先在相应范围内进行预告并广泛征集党员的意见。四是社会公示和社会听证制度。这是一种让群众更好地了解和参与与切身利益密切相关的重大事项决策的“双向互动”党务公开制度，应当逐步扩大范围，提升层次，使之规范化、程序化。五是决策的专家咨询、论证制度。这是一种基于决策科学化、在特定范围内实行的党务公开制度，既应当进一步扩大和加强与各类专家学者的非制度化联系，更应当建立相对稳定的制度化联系和咨询，发挥好“智库”作用。

建立健全党务公开的保障性制度。一是完善党务公开的领导体制和工作机制。这是解决党务公开“谁来领导、怎样领导”和“谁来负责、怎样负责”的核心问题。可以推行各级党委统一领导、党委综合办事机构具体负责组织实施的领导体制，但党委综合办事机构应当配备与承担党务公开工作相称的机构和工作力量来履职担责；在工作机制上，坚持党委统一领导，形成党委综合办事机构承担统筹协调、督查指导职能，党委各部门分工负责，相关部门密切配合，党员群众广泛参与整体推进的工作体系。二是完善党务公开的监督制度。监督既是党务公开制度的实质所在，又贯穿于党务公开工作全过程。为了保证党务公开工作达到良好的效果，应当建立健全党内监督、群众监督和舆论监督“三位一体”的党务公开监督体系。三是完善党务公开的工作报告和考核评议制度。党委常委会应当将实施党务公开情况，作为向同级党的全会报告工作的一项重要内容。党组织应当每年将党务公开的实施情况，向上一级党组织作出专题报告、向所属党员通报情况，接受上级党组织考核和党员评议。四是完善党务公开的责任制度。党务公开应当推行问责制，对违反规定应公开未公开、公开不当或者工作不负责任造成不良后果的，应当依纪依法追究相关人员责任。（刘文高）