信访超市：高效能治理的基层实践

访武汉大学社会学院研究员、博士生导师杨华

图为安吉县社会矛盾纠纷调处化解中心窗口工作人员正在为来访群众讲解相关政策。李森森 摄

近日，浙江省安吉县孝丰镇村民李某向镇里反映征地拆迁相关问题，该镇一名工作人员态度蛮横，没有受理群众反映事项。之后，李某来到安吉县社会矛盾纠纷调处化解中心，向县纪委监委接访窗口工作人员反映了这一问题。经核实，孝丰镇相关干部在对待群众工作中，确实存在不够耐心的问题。半个小时后，李某接到孝丰镇相关科室工作人员电话，其征地拆迁相关问题很快得到妥善解决。

这是安吉县做实做细信访工作的一个缩影。在安吉，社会矛盾纠纷调处化解中心探索群众矛盾纠纷一站式接收、一揽子调处、全链条解决的模式，让老百姓遇到问题能有地方“找个说法”，被群众称为“信访超市”，推动了基层高效能治理实践。“信访超市”为何让群众省心又省力？它的创新点在何处？围绕这些话题，记者专访了武汉大学社会学院研究员、博士生导师杨华。

“信访超市”的精髓在于对县一级矛盾纠纷调处力量、资源和平台的整合

问：从加强基层治理的角度看，“信访超市”最核心的创新是什么？

杨华：“信访超市”是一项接地气的治理机制创新。它起到了整合矛盾纠纷调处力量、资源和平台的作用。现有的调处资源分布在不同单位和部门，但有的矛盾纠纷依靠单个部门无法解决，由主责部门协调调动成本较高，有的矛盾纠纷责任主体不清晰，“信访超市”使矛盾纠纷调处形成了合力。它集合纪委监委、信访、公安、检察、司法、人力社保、卫健等数十家单位，形成了相互补位、相互监督、相互促进的矛盾纠纷多元化解平台，提高了调处效率。各部门在联合接访、联合调处、联合督办中相互监督，确保公开透明，提高了矛盾纠纷调处公信力。它采取“开门迎客”方式，减少群众跑腿次数，使问题在“超市”内部得到解决，或是在工作人员引导下前往相关部门解决，让群众求告有门，提升了群众满意度。

高效便捷、低成本解决问题，是“信访超市”创新的本质所在。它借鉴了浙江“最多跑一次”的改革理念，减少了信访体制中的部门“缝隙”，在保持体制不变的情况下实现了治理机制创新，体现了我们的制度优势。

问：支撑“信访超市”的制度是一个复合体而不是单一体，这套制度的精髓是什么？

杨华：“信访超市”的运转，主要依靠制度体系支撑。包括“一窗”式受理群众诉求、推行信访代办（代跑）、“五调联动”（诉调、警调、检调、专调、访调）、线上线下联动等，推动群众纠纷化解和信访“最多跑一次”“最多跑一地”。同时，依靠信息平台支撑，建立了浙江政务网、基层社会治理综合信息系统、公检法司等部门信息共享共用机制，打造集线上流转办事、动态管理、调度指挥、预测预警、精准决策于一体的县域社会治理“智慧大脑”。不仅如此，还有监督机制支撑，通过建立上下对接的协调办事机制、阳光透明的公开监督机制，依托信息化手段，推进业务上下协同、数据互通共享。

“信访超市”的精髓，就在于对县一级矛盾纠纷调处力量、资源和平台的整合。这是一种常态化整合，不是运动式整合。运动式整合通过领导权威整合相关部门资源，集中处理“某一件”事，是“一事一议”式的。常态化整合将相关资源制度化地整合在一起，用以解决“某一类”事。其前提是，“某一类”事的出现不是个别的、偶然的、缺乏规律的，而是成规模、有规律的。在这种情况下，通过制度建设将资源整合的方式固定下来，可以降低行政成本，提高工作效率。

问：从政策扩散的理论视角看，其他地方要推广安吉的做法，需要注意什么？

杨华：政府间的组织学习是政策扩散的关键。安吉县工商业发达，流动人口多，劳资纠纷多，一些矛盾常超出村和社区一级。当县一级矛盾纠纷和信访问题呈现出规模性、规律性、法律相关性强等特点时，就有必要常规性地、制度化地整合部门资源去解决这些问题。推进“信访超市”的机制创新也就势在必行。一些东部沿海和隶属大城市的县市，矛盾纠纷和信访问题与安吉的情况类似，就可以学习其经验，构建适合自己的“信访超市”。某些中西部县市，基层社会矛盾仍集中在村镇两级，县市层面还处在零星、弥散和缺乏规律的状态。这种情况下可以“一事一议”式地去解决，未必要去专门构建“信访超市”。制度建设也是需要成本的，如果需要处理的问题不多，没有形成规模效应，就可能造成资源闲置或浪费。所以学习“信访超市”也要因地制宜。

将矛盾解决在萌芽状态、化解在基层，是一种有效、管用、经济的治理选择

问：把矛盾解决在萌芽状态、化解在基层，这一点为什么重要？

杨华：基层是社会治理的一线，是解决矛盾纠纷的第一道关口，把好这一道关口至关重要。基层最了解矛盾纠纷的症结，可以利用最佳时机解决问题。矛盾越上交，越容易错过最佳时机，产生新矛盾新问题。在基层也方便动员社会力量参与矛盾纠纷解决。浙江诸暨的“枫桥经验”，很重要的一点就是动员乡村各方力量，尤其是民间有威望的人士参与调解工作。基层社会是熟人社会，社会资源的介入比较有效。如果矛盾上移，社会资源难以介入，矛盾就可能越来越刚性。将矛盾解决在萌芽状态、化解在基层，也是一种更经济的治理选择。矛盾一旦上移，就要通过行政化、正式化的方式去处理，耗费资源多，效果也不一定好。

相比之下，基层治理是低成本治理。在一定意义上，乡镇一级的矛盾纠纷解决机制，甚至比区县一级更重要。区县一级制度设计通常高度行政化，运行成本相对较高。乡镇一级可以相对简约，以解决问题为导向，充分调动乡村社会的力量参与。

问：你谈到乡镇一级关口的重要性，在这方面基层有什么好做法？

杨华：乡镇一级做得较好的，是北京市平谷区在各乡镇街道创设的“说事评理议事普法中心”。其实质跟“信访超市”一样，都是常规性地整合相关单位资源，围绕相关案件进行集中会诊和攻关，增强解决问题的能力。不同的是，它的整合是在乡镇一级。乡镇案件相对较少，相关单位不需要派驻日常工作人员，而是采取“中心”值班制。“中心”还会组织干部进村下访，动员乡村社会贤达人士参与纠纷调解，这就实现了党员干部下访与群众上访的结合，群众“有事能说、有苦能诉、有理能评、有法能讲”。

在群众中解决群众的问题，许多问题就可以发现并解决在萌芽状态

问：把党员干部下访和群众上访结合起来，这是中央一直强调的。干部下访为何重要？在下访、上访的结合上，基层有什么好做法？

杨华：领导干部下访到基层，与群众打成一片；接待群众上访，做好“送上门的群众工作”，这是走好群众路线的两种形式。

通过干部下访，掌握基层社会的基础情况和普遍性问题，可以更好解决群众上访反映的问题。通过接待群众上访，在个案问题、特殊事件上透视普遍问题，可以有针对性地出台政策一揽子解决问题。

领导干部下访，还意味着解决问题的力量和资源下沉到基层一线，意味着工作作风的转变。在群众中解决群众的问题，许多问题就可以发现并解决在萌芽状态，减少群众上访。对于群众来说，干部下访，拉近了干群关系，群众反映问题的成本降低，问题解决起来也更容易。驻村、联村、包村制度就是一个典型。乡镇干部通过这种方式承担所驻所包村的治理责任，与村里的干部群众密切接触，发现问题第一时间找出解决办法，这样就能将体制内的资源供给与群众的需求偏好结合起来，实现把问题解决在基层一线的目的。

问：纪检监察机关在推进基层治理过程中发挥了什么作用？

杨华：基层纪检监察机关以精准有力的监督推动了基层治理制度化规范化。比如乡镇纪委督促农经站推进村社区财务、报账等制度建设，督促乡镇推进招投标相关制度建设。为基层中心工作、重点工作的推进提供纪律保障。比如加强对脱贫摘帽后“不摘责任、不摘政策、不摘帮扶、不摘监管”情况的监督检查，保障脱贫攻坚决战决胜。整治群众身边腐败和作风问题，深挖“保护伞”、严查“村霸”，起到了激浊扬清的作用，净化了基层政治生态。这些对推进基层治理都非常重要。（本报记者 韩亚栋）