公务接待的困局及其破解之道
公务接待的困局及其破解之道
公务接待，就是党政机关、国家事业和国有企业内部上下级之间、横向之间，出于工作需要产生的接待，或外地兄弟单位干部来访以及相关的会议、考察、参观、学习之类产生的接待活动。公务接待在标准、范围等方面，国家都有具体的规定。然而，这些年来，公务接待的失控，已呈越来越严重的状态，接待费用居高不下，问题反复出现。公务接待的失控导致了财政资金耗费巨大，并衍生出腐败，毒化党风政风和社会风气，严重损害党和政府的形象。
党和政府高度重视、严肃对待，一直在尽力遏制公务接待失控的局面，并努力从源头上解决问题。
党和政府高度重视、严肃对待，一直在尽力遏制公务接待失控的局面，并努力从源头上解决问题。
公务接待的困局
公务接待的出现由来已久，问题的出现也由来已久。目前，公务接待中还存在着不少棘手困局。
公务接待中耗资巨大的主要是公务人员大吃大喝、游山玩水所花掉的费用，尤其是公款大吃大喝，不仅费用巨大，且影响恶劣。据媒体披露，2006年，全国的公款吃喝费用大约在2000亿元左右。事实上，这几年这一数字还在上升，而且还没有一个准确的数字，因为在会计课目中没有明确的统计分类。
公务接待耗费巨大，已经引起了民众普遍的不满。
那么，为什么我们国家公务接待奢侈浪费严重？应该说，既有传统观念上的问题，更是现实不正之风的折射。
考察学习过多过滥，一定程度上加剧了公务接待的负担。现在，上级机关到下级单位视察、下级单位到上级机关汇报工作非常多，再加上横向交流十分频繁，直接造成了公务接待出现过多过滥的现象，而且，现在相当多地方的公务接待，不但标准混乱，范围也不明确，基本是各地根据当地财政状况而定。尤其是接待标准，虽然有规定，但往往更多的是“临时动议”并常常突破标准，比如，一顿宴席花费多少，常由接待单位领导即时拍板。在一些地方，甚至是只要领导批准的接待就是“公务接待”，只要领导签字的发票就可报销。
这种情况，从宽泛的意义上说，还属于正常的公务接待。
广受诟病的是，将公务接待异变为办事打通关节，甚至是个人打点关系的一种交际手段。民谣说：“兵马未动，酒肉先行。酒杯一端，政策放宽。筷子一提，可以可以。嘴上抹油，原则全丢。滋溜一响，有话好讲。小吃小办，大吃大办，好吃好办，不吃不办”，即是现实情况的真实写照。
公务接待中存在的腐败现象，像中饱私囊，一些领导干部和经办人员利用操办公务接待的便利条件，虚报公款，甚至侵占财政资金，也已经不是个别情况。比如，本来只用2000元的接待，开发票时开成4000元，或者上万元，然后要么私分，要么独占。至于不属于单位接待的对象，或者是个人的朋友宴请或是家庭会餐，由单位接待，则更加司空见惯。当然，还有将个人的开支开成接待费单据，然后拿到单位或下属单位报销。再比如，地方、部门和单位上项目、要资金，甚至个别领导请客送礼，跑官买官，所支出的费用，往往也以公务接待的名义入账报销。有些地方、部门和单位，甚至以公务接待的名义，开假发票套取预算内资金；个别领导干部甚至通过这种办法将财政资金据为己有，如先将一笔财政资金拨到某个单位，然后，再用接待费单据将其领出。
可以说，公务接待中存在的漏洞，为奢侈浪费和贪污受贿开了方便之门。
最新的一个事例是，4月11日，媒体曝出中石化广东分公司总经理鲁广余购买大量陈年茅台酒且这些高档茅台去向成谜。网帖指其“先后购进高档酒三批，总价值259万元……所有酒都由总经理鲁广余个人支配使用，无人知道酒的去向”。
对于诸如此类的现象，中央一方面出台规定，严肃纪律；一方面积极推进改革，着力防控。然而，不必讳言，有令不行、有禁不止现象仍然较为普遍，对改革举措应付了事乃至敷衍失责、阳奉阴违的同样较为普遍。
这一两年，中央要求国家部委和地方政府公开收支预算。去年，有35家中央部委公布了部门预算。但从各部委公开的信息来看，并没有涉及公务接待这样的“热点细节”。对于这些部委而言，公务接待还属于“保密范围”。
今年，尽管中央部委和陕西、广西等地方预算公开的范围和深度加大，但大多数被认为“不适宜”公开的预算条目仍然隐藏在名为“其他支出”的大类里。一些地方政府的“其他支出”占其财政支出的比重非常高，竟达30%甚至40%；在西部地区的基层政府尤高，最高的占到本级财政支出的42%。
审计部门在审计中则发现，“其他支出”使用频繁，且金额较大。安徽灵璧县审计局发现，当地“其他支出”有扶贫慰问，也有捐款赞助，更多的是支付奖金补助、吃喝招待、考察学习。湖南浏阳市广电局奢侈消费清单中，甚至连足浴中心、水疗中心的消费也都通过“其他支出”列支。
这就是，“公务接待是个筐，什么都往里装；其他支出也是个筐，不宜公开的都往里装”。
财务制度的不健全、不完善，导致了“其他支出”的居高不下，并成为了遮羞掩丑的“筐”。寻根溯源，可以发现，预算外资金是公务接待失控的源头。由于各种原因，我国政府预算归一化管理的问题，一直没有得到解决，以致大量预算外、制度外资金存在，这就使公务接待有了可以随意使用的资金。
当然，监督不到位也是公务接待失控的一个重要原因。尽管各级人大作为权力机关，在监督制止公务接待不正之风和腐败方面，具有重要地位，但由于目前一是相当多的公务接待费用在预算外循环，人大很难掌握具体数目，二是在各级政府预算及其执行的权力分配格局中，实际决定权掌握在政府而非人大手中，政府既是预算的编制者，也是预算的执行者，因此人大的监督还比较困难。
然而，即便存在着这样那样的棘手困局，我们也必须正视困难，并有所作为，加快改革步伐，拿出破解的办法。
公务接待中耗资巨大的主要是公务人员大吃大喝、游山玩水所花掉的费用，尤其是公款大吃大喝，不仅费用巨大，且影响恶劣。据媒体披露，2006年，全国的公款吃喝费用大约在2000亿元左右。事实上，这几年这一数字还在上升，而且还没有一个准确的数字，因为在会计课目中没有明确的统计分类。
公务接待耗费巨大，已经引起了民众普遍的不满。
那么，为什么我们国家公务接待奢侈浪费严重？应该说，既有传统观念上的问题，更是现实不正之风的折射。
考察学习过多过滥，一定程度上加剧了公务接待的负担。现在，上级机关到下级单位视察、下级单位到上级机关汇报工作非常多，再加上横向交流十分频繁，直接造成了公务接待出现过多过滥的现象，而且，现在相当多地方的公务接待，不但标准混乱，范围也不明确，基本是各地根据当地财政状况而定。尤其是接待标准，虽然有规定，但往往更多的是“临时动议”并常常突破标准，比如，一顿宴席花费多少，常由接待单位领导即时拍板。在一些地方，甚至是只要领导批准的接待就是“公务接待”，只要领导签字的发票就可报销。
这种情况，从宽泛的意义上说，还属于正常的公务接待。
广受诟病的是，将公务接待异变为办事打通关节，甚至是个人打点关系的一种交际手段。民谣说：“兵马未动，酒肉先行。酒杯一端，政策放宽。筷子一提，可以可以。嘴上抹油，原则全丢。滋溜一响，有话好讲。小吃小办，大吃大办，好吃好办，不吃不办”，即是现实情况的真实写照。
公务接待中存在的腐败现象，像中饱私囊，一些领导干部和经办人员利用操办公务接待的便利条件，虚报公款，甚至侵占财政资金，也已经不是个别情况。比如，本来只用2000元的接待，开发票时开成4000元，或者上万元，然后要么私分，要么独占。至于不属于单位接待的对象，或者是个人的朋友宴请或是家庭会餐，由单位接待，则更加司空见惯。当然，还有将个人的开支开成接待费单据，然后拿到单位或下属单位报销。再比如，地方、部门和单位上项目、要资金，甚至个别领导请客送礼，跑官买官，所支出的费用，往往也以公务接待的名义入账报销。有些地方、部门和单位，甚至以公务接待的名义，开假发票套取预算内资金；个别领导干部甚至通过这种办法将财政资金据为己有，如先将一笔财政资金拨到某个单位，然后，再用接待费单据将其领出。
可以说，公务接待中存在的漏洞，为奢侈浪费和贪污受贿开了方便之门。
最新的一个事例是，4月11日，媒体曝出中石化广东分公司总经理鲁广余购买大量陈年茅台酒且这些高档茅台去向成谜。网帖指其“先后购进高档酒三批，总价值259万元……所有酒都由总经理鲁广余个人支配使用，无人知道酒的去向”。
对于诸如此类的现象，中央一方面出台规定，严肃纪律；一方面积极推进改革，着力防控。然而，不必讳言，有令不行、有禁不止现象仍然较为普遍，对改革举措应付了事乃至敷衍失责、阳奉阴违的同样较为普遍。
这一两年，中央要求国家部委和地方政府公开收支预算。去年，有35家中央部委公布了部门预算。但从各部委公开的信息来看，并没有涉及公务接待这样的“热点细节”。对于这些部委而言，公务接待还属于“保密范围”。
今年，尽管中央部委和陕西、广西等地方预算公开的范围和深度加大，但大多数被认为“不适宜”公开的预算条目仍然隐藏在名为“其他支出”的大类里。一些地方政府的“其他支出”占其财政支出的比重非常高，竟达30%甚至40%；在西部地区的基层政府尤高，最高的占到本级财政支出的42%。
审计部门在审计中则发现，“其他支出”使用频繁，且金额较大。安徽灵璧县审计局发现，当地“其他支出”有扶贫慰问，也有捐款赞助，更多的是支付奖金补助、吃喝招待、考察学习。湖南浏阳市广电局奢侈消费清单中，甚至连足浴中心、水疗中心的消费也都通过“其他支出”列支。
这就是，“公务接待是个筐，什么都往里装；其他支出也是个筐，不宜公开的都往里装”。
财务制度的不健全、不完善，导致了“其他支出”的居高不下，并成为了遮羞掩丑的“筐”。寻根溯源，可以发现，预算外资金是公务接待失控的源头。由于各种原因，我国政府预算归一化管理的问题，一直没有得到解决，以致大量预算外、制度外资金存在，这就使公务接待有了可以随意使用的资金。
当然，监督不到位也是公务接待失控的一个重要原因。尽管各级人大作为权力机关，在监督制止公务接待不正之风和腐败方面，具有重要地位，但由于目前一是相当多的公务接待费用在预算外循环，人大很难掌握具体数目，二是在各级政府预算及其执行的权力分配格局中，实际决定权掌握在政府而非人大手中，政府既是预算的编制者，也是预算的执行者，因此人大的监督还比较困难。
然而，即便存在着这样那样的棘手困局，我们也必须正视困难，并有所作为，加快改革步伐，拿出破解的办法。
公务接待的破解之道
破解公务接待困局，势在必行。
从具体的治理和改革路径来看，应该着力于标本兼治。
最基本的，是加强宗旨观念、公仆意识和勤俭节约、艰苦奋斗思想的教育，使党员干部特别是领导干部摆正自己与人民的关系，尤其要牢记自己是人民的公仆，自己仅仅是接受人民的委托管理国家，将自己看成是人民的管家，牢记国家财政都是纳税人的贡献，是人民的财产，财政资金的使用应请命于人民的安排，从而在公务接待活动中厉行节约并以身作则、率先垂范。
同时，加大在公款招待、出国（境）考察、国内出差等方面消费的控制力度。对每一笔吃喝款项，包括支出的去向、用途，招待的规格，都严格按照公务接待的标准进行审核，具体说，就是要实行公务接待清单制、实名制、公示制。公务接待单应有统一格式，其中内容包括：来客时间、地点、人数、单位、姓名、职务，公务活动内容，接待地点、人均标准、接待总额、经办人、陪客、客人、审批人等，报销单位财务存档备查。
其次，进一步节减公务并明确公务范围，严格执行接待标准。公务愈繁，公务接待就愈滥；公务边界越宽，公务接待面就越广。所以，要不断规范公务范畴，要在科学界定公务接待范围的基础上，明确各项具体的接待范围、程序和标准，哪些可以开支，哪些不可以开支，以及开支的标准，必须有明细的项目，使公务接待有章可守、有规可依，将那些个人事项、私人事宜剔除出公务范畴，防止一些地方、部门和单位，一些领导干部和经办人员超范围公务接待。同时细化财务制度，严格公务接待报销单据要求，尤其是，实行公务接待公示制度，各类项目的公务接待范围、条件、标准、总额等制度规范和消费明细应向社会公开，防止弄虚作假，假公济私。
在此基础上，积极推进公务接待制度改革。公务接待改革的一个前提是加快党政机关职务消费改革，应该使职务消费规范化、制度化和货币化，就是要使消费主体具体化，职务消费要划定范围，结合部门预算将消费支出具体到项目和个人，将职务消费定量化、定额化，对于属于个人公务消费部分可核定标准，包干使用，节约奖励，超额自付，并将那些可量化、易操作的职务消费以货币的形式操作。同时，按照政府运作规律和市场经济规律，建立起一套机制完善、运作规范、措施得力的管理制度。
关键是要建立起公开透明、监督有力的预算制度，具体说，就是要把预算外收入纳入体制内管理，杜绝体制外循环。一是加快推进综合预算改革，取缔职务消费预算外列支渠道，将预算内外资金统一纳入预算管理，强化收支两条线，断绝单位“小金库”的来源，从源头上落实对职务消费的预算管理和监督。二是科学界定职务消费性质，合理核定职务消费范围和标准，做到职务消费的预算编制精细化，硬化预算约束。三是严格实行零基预算，在上年执行的基础上重新评估每一项支出的合理性，不合理的坚决减下来。四是实现公务消费监督的精细化，职务消费明细除了涉及国家秘密的事项外，都应通过适当方式，向社会公布，让公众享有知情权、监督权。
这里，特别需要指出的是，防止让“其他开支”成为公务接待中不当开支的“遮羞布”。这就需要在编制财政预算时将“其他开支”所涵盖的基本类别、开支大致内容进行公开，并尽可能提供具体的开支概算，便于人大代表审议和审议后相关监督机关的监管。在开展日常财政预算开支情况审计检查时，应把“其他开支”当作一项正常的审计检查对象，并按照预算法的有关规定，对其中的开支进行详细的审计监督，对违反相关规定的随意开支行为，依法严肃处理。同时，对于财政预算中科目之间的流转，也要及时进行审议表决，不得进行审议机关不知道、不批准的科目流转，杜绝借科目流转用“其他开支”掩盖不合理财政开支的行为。
同时，加大执法监督、社会监督、舆论监督和群众监督的力度，尤其要促进人大监督和审计监督的结合，建立起相应的审核监督机制，以强有力的监督措施保证各项制度的落实。
加大惩治和曝光力度。对一些典型案例，不仅要严肃查处，还要公开曝光，以起到切实的警示作用。应该将有关制度上升到法律，像治理贪污受贿一样治理公务接待中的腐败，一旦违规，即受严厉的处罚。比如芬兰，上至总理下至普通公务员，一起吃饭的有哪些人，点了什么菜，花了多少钱，都要在网上公开其清单，每位公民都能看得到、查得清。芬兰就曾有一位中央银行高官，在公务接待中不小心上了一道鹅肝，被媒体上网查阅菜单曝光后下台。
前面提到，遏制公务接待过多过滥，要规范公务范畴。公务范畴的规范，从根本说，取决于精简机构、精简人员与精简公共事务。那就必须切实转变政府职能，使政府职能切实转变到经济调节、社会管理、公共服务上来。同时，严格执行行政决策的程序，提高决策的科学性，以及决策的效率。总之，必须以政府成本控制作为改革的工具，以建设责任政府、法治政府和服务政府为动力，不断推进行政管理体制改革走向深入，从而达到从源头上遏制住公务接待过多过滥的目标。 (桑 菊)
从具体的治理和改革路径来看，应该着力于标本兼治。
最基本的，是加强宗旨观念、公仆意识和勤俭节约、艰苦奋斗思想的教育，使党员干部特别是领导干部摆正自己与人民的关系，尤其要牢记自己是人民的公仆，自己仅仅是接受人民的委托管理国家，将自己看成是人民的管家，牢记国家财政都是纳税人的贡献，是人民的财产，财政资金的使用应请命于人民的安排，从而在公务接待活动中厉行节约并以身作则、率先垂范。
同时，加大在公款招待、出国（境）考察、国内出差等方面消费的控制力度。对每一笔吃喝款项，包括支出的去向、用途，招待的规格，都严格按照公务接待的标准进行审核，具体说，就是要实行公务接待清单制、实名制、公示制。公务接待单应有统一格式，其中内容包括：来客时间、地点、人数、单位、姓名、职务，公务活动内容，接待地点、人均标准、接待总额、经办人、陪客、客人、审批人等，报销单位财务存档备查。
其次，进一步节减公务并明确公务范围，严格执行接待标准。公务愈繁，公务接待就愈滥；公务边界越宽，公务接待面就越广。所以，要不断规范公务范畴，要在科学界定公务接待范围的基础上，明确各项具体的接待范围、程序和标准，哪些可以开支，哪些不可以开支，以及开支的标准，必须有明细的项目，使公务接待有章可守、有规可依，将那些个人事项、私人事宜剔除出公务范畴，防止一些地方、部门和单位，一些领导干部和经办人员超范围公务接待。同时细化财务制度，严格公务接待报销单据要求，尤其是，实行公务接待公示制度，各类项目的公务接待范围、条件、标准、总额等制度规范和消费明细应向社会公开，防止弄虚作假，假公济私。
在此基础上，积极推进公务接待制度改革。公务接待改革的一个前提是加快党政机关职务消费改革，应该使职务消费规范化、制度化和货币化，就是要使消费主体具体化，职务消费要划定范围，结合部门预算将消费支出具体到项目和个人，将职务消费定量化、定额化，对于属于个人公务消费部分可核定标准，包干使用，节约奖励，超额自付，并将那些可量化、易操作的职务消费以货币的形式操作。同时，按照政府运作规律和市场经济规律，建立起一套机制完善、运作规范、措施得力的管理制度。
关键是要建立起公开透明、监督有力的预算制度，具体说，就是要把预算外收入纳入体制内管理，杜绝体制外循环。一是加快推进综合预算改革，取缔职务消费预算外列支渠道，将预算内外资金统一纳入预算管理，强化收支两条线，断绝单位“小金库”的来源，从源头上落实对职务消费的预算管理和监督。二是科学界定职务消费性质，合理核定职务消费范围和标准，做到职务消费的预算编制精细化，硬化预算约束。三是严格实行零基预算，在上年执行的基础上重新评估每一项支出的合理性，不合理的坚决减下来。四是实现公务消费监督的精细化，职务消费明细除了涉及国家秘密的事项外，都应通过适当方式，向社会公布，让公众享有知情权、监督权。
这里，特别需要指出的是，防止让“其他开支”成为公务接待中不当开支的“遮羞布”。这就需要在编制财政预算时将“其他开支”所涵盖的基本类别、开支大致内容进行公开，并尽可能提供具体的开支概算，便于人大代表审议和审议后相关监督机关的监管。在开展日常财政预算开支情况审计检查时，应把“其他开支”当作一项正常的审计检查对象，并按照预算法的有关规定，对其中的开支进行详细的审计监督，对违反相关规定的随意开支行为，依法严肃处理。同时，对于财政预算中科目之间的流转，也要及时进行审议表决，不得进行审议机关不知道、不批准的科目流转，杜绝借科目流转用“其他开支”掩盖不合理财政开支的行为。
同时，加大执法监督、社会监督、舆论监督和群众监督的力度，尤其要促进人大监督和审计监督的结合，建立起相应的审核监督机制，以强有力的监督措施保证各项制度的落实。
加大惩治和曝光力度。对一些典型案例，不仅要严肃查处，还要公开曝光，以起到切实的警示作用。应该将有关制度上升到法律，像治理贪污受贿一样治理公务接待中的腐败，一旦违规，即受严厉的处罚。比如芬兰，上至总理下至普通公务员，一起吃饭的有哪些人，点了什么菜，花了多少钱，都要在网上公开其清单，每位公民都能看得到、查得清。芬兰就曾有一位中央银行高官，在公务接待中不小心上了一道鹅肝，被媒体上网查阅菜单曝光后下台。
前面提到，遏制公务接待过多过滥，要规范公务范畴。公务范畴的规范，从根本说，取决于精简机构、精简人员与精简公共事务。那就必须切实转变政府职能，使政府职能切实转变到经济调节、社会管理、公共服务上来。同时，严格执行行政决策的程序，提高决策的科学性，以及决策的效率。总之，必须以政府成本控制作为改革的工具，以建设责任政府、法治政府和服务政府为动力，不断推进行政管理体制改革走向深入，从而达到从源头上遏制住公务接待过多过滥的目标。 (桑 菊)
来源：国家预防腐败局