国土资源渎职侵权案屡发 凸显权力滥用监督缺位
国土资源渎职侵权案屡发 凸显权力滥用监督缺位
正义网海南8月15日电（记者李轩甫 通讯员强恒甲 刘静）近年来，由于多种原因，一些地方国土资源领域的国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊侵害土地资源渎职犯罪案件屡屡发生，造成巨大的损失和危害。对此，海南省保亭县检察院按照上级部署深入查办危害能源资源和生态环境渎职犯罪专项工作，切实履行检察机关查办渎职犯罪职能，防止国有土地资源流失，维护人民群众的合法利益。2010年1月至2011年7月，海南省检察机关共查办保亭县国土环境资源局职务犯罪案件4件4人，其中海南省检察院第一分院查办2件2人，保亭县检察院查办1件1人，由海南省检察院指定琼中县检察院查办1件1人。在查办的四起涉土渎职侵权案件中属保亭县国土环境资源局同一届领导班子成员，引发的社会影响极坏，造成万余亩国有土地被非法审批，导致农行300万元贷款无法收回的严重恶果。
四起涉土渎职侵权案令人触目惊心
在海南省检察机关查办的四起国土资源领域渎职侵权案中，有保亭县国土环境资源局一名局长、两名副局长、一名股长。而且在渎职犯罪的背后隐藏着受贿职务犯罪，表现为官商勾结，钱权交易。8月初的一天，记者来到保亭县对四起案件进行调查——
案例一：海南省保亭县国土环境资源局原局长胡海江违反土地管理法规，在办理保亭昌隆公司征用土地过程中，在明知自己无权审批万余亩土地的前提下，超越职权指示职能部门将超越权限的国有土地化整为零，分割为三块，予以上报导致县政府错误审批。同意让国有土地13448.5亩给昌隆公司使用50年。并在土地没有评估及缴纳土地出让金的情况下，颁发了国有土地使用证。从中收受保亭昌隆公司总经理郑文敏（已判刑）送的6万元。归案后，胡海江交待了此前先后11次受贿36.5万元的犯罪事实。胡海江滥用职权、受贿一案，由海南省琼中县检察院侦查起诉。2010年12月22日，琼中县法院以胡海江犯滥用职权罪、受贿罪判处有期徒刑12年。
案例二：海南省保亭县国土环境资源局原副局长黄尤智在办理土地出让过程中，利用职务便利，向保亭昌隆公司总经理郑文敏索取贿款2.5万元，构成受贿罪，同时，黄尤智违反土地管理法规，非法行使职权，违反规定处理公务，在国有土地出让等工作过程中，明知万余亩土地县政府无审批权限，他却提出超越权限将国有土地化整为零分割为三块报批，误导县政府错误审批，同意出让国有土地13448.5亩给昌隆公司使用50年，在土地没有评估及未缴纳土地出让金和土地确权费没有缴完的情况下，颁发了国有土地使用证。昌隆公司以取得土地使用权证作为抵押，向农行贷款300万元至今未还。致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，黄尤智的行为构成滥用职权罪。
2010年7月29日，保亭县检察院对其立案侦查，2010年12月27日，对其提起公诉，2011年3月9日，保亭县法院以黄尤智犯滥用职权罪、受贿罪，判处有期徒刑3年。
案例三：张蔚明伪造国家机关印章、受贿案。保亭县国土环境资源局地籍股原股长张蔚明，在任职期间滥用职权，在2008年8月，保亭县政府将琪鑫公司征地125.3亩的申请批转给县国土环境资源局后，由地籍股股长张蔚明具体负责该宗地的办证事宜。张蔚明审查该宗地办证申请及相关材料后，就该宗土地发证问题提交局务会讨论。当时因争议较大，局务会没有对该宗地的发证问题形成决议。张蔚明违反《海南经济特区土地管理条例》相关规定，在125.3亩土地权属登记缺少地籍调查手续，新星农场未报海南省农垦总局批准转让该宗土地、未补签国有土地出让合同的情况下，起草了《关于给海南琪鑫七仙岭温泉开发有限公司办理国有土地使用证得请示》，未对该宗土地评估而擅自决定将该宗土地价格定为每亩1万元，在该宗地未办理农用地转用手续的情况下超越职权范围作出拟发证的意见。后来，张蔚明将该请示附上相关申请材料提交给分管副局长吴欢展批准上报县政府。导致县政府超越权限批准发证，造成国家土地出让金损失285.68万元。
张蔚明在发放土地证过程中，先后3次收受贿赂款24000元。同时，张蔚明还伪造保亭县国土环境资源局的印章，此案由海南省检察院第一分院立案侦查，2010年3月9日，保亭县检察院对其提起公诉，2010年5月21日，保亭县法院以张蔚明犯伪造国家机关印章罪、受贿罪，判处有期徒刑2年零6个月，缓刑3年零6个月。
案例四：吴欢展涉嫌玩忽职守案。保亭县国土环境资源局原副局长吴欢展在审批琪鑫公司征用125.3亩土地请示以及相关申请材料过程中，严重不负责，批准了张蔚 明违规起草的征地办证请示，2008年10月，吴欢展参加关于研究该宗125.3亩土地发证问题的县政府常务会议时，没有汇报该宗地未报海南省农垦总局批准转让、缺少地籍调查、缺少该宗地土地价值评估、缺少农用地转用手续等情况，导致县政府超越批准权限（根据《海南经济特区土地管理条例》之规定，县政府批准的权限为5000亩）于2008年10月23日为琪鑫公司办理了该125.3亩土地使用权证。
因吴欢展不认真履行其职责，该宗土地使用权证发放前未经评估，该宗划拨土地出让金仅缴纳了20.12万元；根据办证时的地价评估报告认定为6.7万元每亩，其行为导致国家土地出让金损失285.68万元。此案由海南省检察院第一分院立案侦查。2011年8月，保亭县检察院对其审查起诉。
涉土官员渎职侵权犯罪缘何有恃无恐
近年来，随着土地资源需求量的增大，特别是在部分地区可用土地越来越紧缺，导致一些国家机关工作人员与不法商人相互勾结，大搞权钱交易，严重损害土地资源；有的不认真履行土地执法监管职责，不依法查处土地违法案件，执法犯法，徇私舞弊不移交破坏土地资源的刑事犯罪案件，有的甚至充当破坏土地资源刑事犯罪的“保护伞”，帮助犯罪分子逃避处罚，这就使得涉土官员渎职侵权犯罪有恃无恐。记者通过调查发现，有这样几个问题发人深思。
——权力缺乏制约监督流于形式。长期以来，部分国家机关工作人员对渎职侵权犯罪的危害性，对本单位发生的渎职侵权犯罪很少主动移送司法机关处理。由于很多案件受不到应有的追究，没有起到惩戒作用，在一定程度上纵容了此类犯罪案件发生。加之，一些部门在征地工作中不公开不透明，人民群众对于通过刑事手段惩处土地审批部门渎职侵权案件的认识不深刻，举报意识不强。虽然很多案件造成严重的后果，但一般不会有人直接举报。整个社会对涉土渎职侵权犯罪没有形成整体打击的合力。这就造成对土地资源部门领导的权力缺乏制约，导致上至分管领导，下至具体管理人员，一条线，各管一段，上对下没有履行审查和审核职责，下对上无法监督，相互间不落实制约制度，这样就造成了对各项权利的运作监督流于形式，使得腐败分子有机可乘。
胡海江滥用职权，违法出让国有土地，造成国有财产重大损失，影响党和政府的形象，消弱了领导干部的公信力。同时也暴露出个人说了算的问题，保亭县政府出让13448.5亩国有土地给昌隆公司，使用期限50年。而这些行为，保亭县政府没有任何记录，只有时任县长本人的签名，明显违反政府重大事项集体讨论决定的规定，而作为土地管理局局长的胡海江，明知县政府的批准权限只有5000亩，而采取化整为零的方法，未经讨论申请上报县政府，在未交土地出让金及土地登记费（未交完）的情况下发放《土地使用证》，这些行为都是他个人说了算造成的恶果。
——受利益驱动 导致有恃无恐。国土资源领域渎职侵权犯罪，往往伴随着贿赂犯罪。一些长期行使土地资源行政权的国家工作人员接受贿赂后在出让土地、减免费用中出卖手中的权力，为开发商谋取巨大的利益，这在一定程度上成为近年来发生土地腐败案的重要原因。胡海江就是如此。自从与昌隆公司总经理认识后，他们经常吃吃喝喝，打得火热。胡海江为昌隆公司批地，表面上看是履行其工作职责，但暗中却收受昌隆公司的巨额贿赂。
在昌隆公司取得了国有土地使用权后，2001年1月的一天中午，胡海江在其家里，收受昌隆公司总经理郑文敏的贿赂6万元。按照郑文敏的说法：送6万元给胡海江就是为了感谢他对我取得1万多亩土地的支持。因此，正是胡海江的“积极工作”而有了良好的“回报”。滥用职权与贿赂犯罪相随相生的。另外，通过侦查，胡海江在担任领导职务期间，利用职务之便，多次收受他人巨额贿赂，共计34.5万元。
黄尤智是负责土地管理的保亭县国土环境资源局的副局长，他不但滥用职权，还告诉郑文敏县政府审批农用地的权限是5000亩，暗示郑文敏写三个报告（化整为零）给县政府审批。本来郑文敏应交土地确权费4万元，黄尤智却只让郑文敏交2万元。暗示郑文敏将少交的2万元给了他。后来又直接向郑文敏要了5000元。黄尤智受利益驱使，违法办理土地权证，索取他人财钱，最终受到法律制裁也是必然的事。
现实中，官商勾结已成为土地资源领域的潜规则，成为这一行业获得暴利的基础。由于是一个利益共同体。给案件处理上造成了调查取证难，案件处理难。这就给检察机关收集证据，处理案件造成障碍。即使有的案件被诉之法院判刑也较轻，甚至缓刑。起不到威慑作用，因而，使得一些人有恃无恐，使得国土资源领域腐败现象愈演愈烈。
——发现难，查处难，导致追诉率低。从海南检察机关查办案件的情况看，危害土地资源渎职犯罪案件发生的原因是多方面的，正因如此，检察机关在查办这些案件中遇到不少的问题，影响了对案件的查办。主要表现在，案件线索发现难。危害土地资源的国家机关工作人员素质较高，熟悉相关法律法规，且渎职犯罪大多发生在职务活动中，作案手段比较隐蔽，犯罪行为不易暴露，难以被发现。
张蔚明受贿，伪造国家机关印章案，便是海南省农垦总局自查发现，未经省农垦总局批准转让出125.3亩土地，调查发现是保亭县国土环境资源局地籍股长张蔚明所为。随即海南省国土环境资源厅发出要求撤销125.3亩国有土地使用权证的函后，检察机关才以张蔚明涉嫌滥用职权罪对其采取了强制措施。最终使张蔚明交待了海南琪鑫公司董事长陈某某送的2.4万元。收查时，办案人员又搜出一枚公章。才使此案浮出水面。
吴欢展玩忽职守案则是查办张蔚明案时牵出的。
应该指出的是，一些单位和部门，出于部门利益的考虑，发案后不愿意移送司法机关追究刑事责任，往往大事化小，小事化了，致使很多案件检察机关难以获得举报线索。另外，案件立案难。危害土地资源渎职犯罪从主体上看具有特殊性，即都是各级国家机关工作人员，大都有一定职权，各级国家机关及其部门的领导人较多，且素质较高，身份的特殊性影响案件不能及时立案，由此造成此类犯罪追诉低的状况。
另外是案件处理难。由于是国家机关人员犯罪，这些犯罪分子长期从事职务工作，编制了周密而广泛的社会关系网，往往是牵一发而动全局，一些发案单位及主管部门领导，常常认为犯罪嫌疑人“都是为了工作”，希望检察机关从轻处理。
规范权力运行与严厉查处相结合
今年7月初，海南省委办公厅、省政府办公厅联合下文转发了海南省纪委、省委组织部、省委政法委、省高级法院、省检察院、省公安厅、省监察厅、省司法厅、省政府法制办等九部门共同制定的《加大惩治和预防渎职侵权违法犯罪工作力度的若干意见》的实施意见。《实施意见》强调，要严肃查处生态环境和资源保护工作中的失职渎职违法犯罪案件。严肃查办领导干部中的滥用职权，滥用司法权、行政执法权、行政审批权给国家和人民利益造成重大损失的案件……这表明了党委和政府支持纪检、检察机关严肃查办渎职侵权犯罪的决心和信心。
本文披露的四起海南保亭县国土环境资源局腐败官员渎职侵权案例，四起中的主角有3名是单位的正副局长。保亭县检察院办案检察官分析认为，国土资源部门渎职侵权犯罪，并非是一种单纯、孤立的腐败现象，除了一些贪官作风专制等因素外，有了权钱交易，才有滥用职权，才会与土地开发商相互勾结。另外，当前干部管理、监督制度还不够健全，对国土资源领域官员权力运行中的监督还不到位，存在着上对下监督太远、下对上监督太难、同级监督太软、法纪监督太晚的状况，致使监督乏力，“失之于软，失之于宽”使监督流于形式。除了强化教育、提高认识、抵制诱惑之外，办案检察官认为，重要的是要依法给予严厉查处，做到严查重罚，以儆效尤。
首先，严格规范权力运行，使监督制约落到实处。要针对容易产生腐败的国土资源领域和征用出让土地各个环节，积极推进体制、机制、制度改革和创新，围绕人权、财权、物权运行的关键环节，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，防止权力的异化和滥用。要加强和完善集体领导分工负责、重大事项通报和报告制度，重大决策、重要人事任免、重大事项和大额度资金使用必须坚持集体讨论、民主决策，减少和防止领导个人说了算。要大力推行政务公开、人事公开、财务公开，推行“阳光政务”，消除权力暗箱操作产生腐败的条件。坚持和完善国土资源领域官员述职述廉制度，自觉接受各界评议和监督。
应该说，查处渎职侵权犯罪只是惩处犯罪的手段，而防止发生渎职侵权犯罪才是最终目的，从国土资源领域发生的案件可以看出，建立健全监督制约长效机制才能从制度上防止渎职侵权犯罪的发生。从管理改革入手，建立有效的预防和监督机制。国土资源系统要针对土地出让、评估、项目发包等容易出问题的环节和一些关键性岗位人员，切实加强内部预防和监督，制定切实可行监督制约防范机制，坚持以制度管人和管事。另外，应实行土地出让招标制度，可以将土地出让的招标权交给中立的单位来操作，这样就可以避免官商勾结。
其次，主动出击严查国土领域渎职犯罪，不使其逍遥法外。衡量当前和今后一个时期履行保护土地资源职责的根本标志就在于反渎职侵权职能是否得到充分发挥。在查办危害土地资源渎职犯罪案件中，要主动出击不使国土资源领域渎职侵权犯罪分子逍遥法外。这是海南省检察院有关负责人对该省反渎侵权部门干警提出的要求。办案检察官认为，通过查处的渎职犯罪案件发现，渎职犯罪发生在相关国家机关的工作运行过程中，相对隐蔽性强，知情者少，有些案件还是内外勾结，慷国家之慨，事情的知情者通常同时又是受益者，因而一般不会出来举报。所以要主动出击，发现线索，不能等案上门，要深入到社会反映强烈、突出的系统和领域内发现线索，从披露的征地贷款等重大事件中发现线索。同时对渎职犯罪线索移送规定要更加明确，不仅在检察机关内部要执行，在其他司法机关和行政执法机关也要执行。对于发现渎职犯罪线索不移送，造成放纵犯罪的要进行责任倒查，要进行党纪政纪处理，直至刑事处罚。
与此同时，建立重大情况征求意见制度，进一步完善信访举报制度，拓宽与群众联系的渠道，同时还要不断强化新闻舆论监督。现实中，虽有不少隐蔽的涉土渎职侵权犯罪线索；但是在社会上却是人们口耳相传的重要话题。这就需要将舆论监督面向社会，在公正客观的前提下，做到公开、透明，在实践、空间、对象、强度、程序上减少局限，发挥舆论监督应有的作用。
事实上，检察机关近年来查办的不少金融系统的腐败案件，都是从银行已核销的呆坏账中查出的，试想如果检察机关联手银行系统从审查已核销的呆账坏账中，应该会发现土地开发商贷款未还的原因，从中发现国土资源领域违法审批土地的渎职及贿赂犯罪线索。如果对此类渎职犯罪查处的力度大了，追查深了，国土资源领域的渎职犯罪就会越来越少。
再次加大举报宣传力度，提高社会对渎职犯罪的认知度。要提高全社会对渎职犯罪的认知，改善渎职侵权工作的社会认可度，必须加大反渎职侵权宣传力度。用群众喜闻乐见的、通俗易懂看得见、摸得着的生动案例，以案释法的方式开展反渎职侵权举报宣传活动，运用广播、电视、报刊、互联网等传播手段，深入开展各种形式的宣传活动，将党和国家惩治和预防渎职侵权犯罪的方针政策、法律法规进行宣传。
以“法治与责任”为主题的全国检察机关惩治和预防渎职侵权犯罪展览，以大量图片、视频、文字资料，充分揭示了渎职侵权犯罪的严重危害性，得到社会各界的肯定与好评。在宣传的同时，也应注重拓展群众举报渠道，建立健全电话、信访、网络“三位一体”的举报平台，让渎职侵权犯罪暴露得更及时、更充分。
同时，要在提高反渎职侵权能力，解决会办和善办上下功夫。执法素质的高低，执法办案能力的强弱，直接关系能否有效地履行职责，能否切实承担起查办案件工作任务，更是有效破解发现难、查证难和处理难问题的关键。要着力提高发现犯罪的能力，解决无案可办的问题。提高突破犯罪的能力，解决查证难的问题。要增加办案的科技含量，把现代科技手段运用到收集信息情报、采集固定证据和组织指挥调度、有效突破案件的过程中。要综合运用司法鉴定、勘验检查、文检痕检、侦查实验、录音录像等侦查手段、不断提高侦查办案的综合素质。根据侦查工作需要，必须使用技术侦查手段时，要严格履行审批手续，商请有关部门予以配合。提高运用法律政策打击犯罪的能力，解决执法水平不高的问题。
在现行体制机制下，要不断加大查办危害土地资源渎职犯罪工作力度，就必须强化学习，提高法律政策水平，并且在会用上下功夫。提高组织协调能力，解决合力不够的问题。惩治和预防危害土地资源渎职犯罪，单靠检察机关或反渎职侵权部门很难完成，必须加强协调联系，在内外部形成合力，共同打击此类犯罪。 来源：正义网