规范财政转移支付制度防治“跑部钱进”的思考
规范财政转移支付制度防治“跑部钱进”的思考
□ 驻财政部纪检组监察局
□ 驻财政部纪检组监察局
规范财政转移支付制度是财政管理制度改革的重要内容。党的十七大明确提出要加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，这不仅是促进区域、经济、社会均衡发展的需要，而且对于源头治本、防治“跑部钱进”问题意义重大。
财政转移支付制度取得的成效
财政转移支付是指上级政府通过预算安排的对下级政府无偿的资金拨付，其实质是政府间财政收入的一种分配机制。2002年中央实施所得税收入分享改革，并将改革集中的收入全部用于对财政困难地区主要是中西部地区的转移支付，这一举措奠定了转移支付规模稳定增长的基础，形成一般性转移支付。经过几年的演变，中央对地方的转移支付体系基本形成，分为两大类：一类是一般性转移支付，包括均衡性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付等20多项，但主要以均衡性转移支付为主。均衡性转移支付不规定资金的具体用途，可由地方统筹安排使用，旨在促进地方政府的基本公共服务均等化。另一类是专项转移支付，旨在实现中央的特定政策目标，专款专用。目前专项转移支付项目达100多项，几乎涵盖了经济和社会活动的所有领域。
1994年以来，各省（区、市）也比照中央对地方的转移支付制度，积极探索并实施了省对地方的财政转移支付制度。我国已形成“均衡为主、适当激励、重点扶持、促进转型、点面结合”的转移支付体系，在经济建设、社会发展以及惩防腐败体系建设中发挥了积极作用，财政转移支付制度的规模效应、经济效应和社会效应日益显现。同时，随着转移支付分配、管理、监督办法机制的不断健全和完善，促进了社会公平公正，推进了公共财政建设，一定程度上遏制了腐败现象的发生。特别是从2008年初开始，财政系统开展了规范权力运行工作，各级财政部门都将自己管理的转移支付资金项目逐一进行梳理、规范，健全相关制度，加强内部管理，促进了权力运行的公开透明。
1994年以来，各省（区、市）也比照中央对地方的转移支付制度，积极探索并实施了省对地方的财政转移支付制度。我国已形成“均衡为主、适当激励、重点扶持、促进转型、点面结合”的转移支付体系，在经济建设、社会发展以及惩防腐败体系建设中发挥了积极作用，财政转移支付制度的规模效应、经济效应和社会效应日益显现。同时，随着转移支付分配、管理、监督办法机制的不断健全和完善，促进了社会公平公正，推进了公共财政建设，一定程度上遏制了腐败现象的发生。特别是从2008年初开始，财政系统开展了规范权力运行工作，各级财政部门都将自己管理的转移支付资金项目逐一进行梳理、规范，健全相关制度，加强内部管理，促进了权力运行的公开透明。
财政转移支付制度目前存在的问题及原因
财政转移支付制度的实施和完善虽然取得了突出成效，但在现实运行中也存在一些问题，主要表现为“四难”：
第一难：制度设计缺乏总体规划，难以形成统一规范的制度体系。主要体现为“两多一少”。一是“打补丁”项目多。往往是中央出台一项政策，相应推出一项转移支付，中央财力增长，新的转移支付项目也增加。来自于不同口径不同名目的财政转移支付之间一定程度上存在目标不统一、标准不合理、功能不衔接等问题。二是配套项目多。特别是专项转移支付项目，大多要求地方政府进行配套，但对地方配套的能力估计不足。一些地方进行负债配套或虚假配套，一些项目成为“半截子”工程和“钓鱼”工程，既诱发了违反财经纪律现象的发生，也影响了政策目标的实现。中央强农惠农资金专项检查组对9个省2007—2009年强农惠农资金使用情况检查结果初步统计，配套资金不到位问题涉及金额8.7亿元。三是可供测算的依据少。随着转移支付项目的增加，必然导致需要测算的需求增加，而可提供的基础数据不足，可信度难以确定，一些转移支付项目只能是硬着头皮算。在信息不对称的情况下，容易产生编造虚假数据，虚报冒领、套取转移支付资金的问题。
第二难：转移支付结构不合理，难以遏制地方挤占、挪用、截留专项资金。一般性转移支付对于解决地区间财力不平衡、实现基本公共服务均等化的效果最为显著。大部分国家一般性转移支付占转移支付总额的比重都在50%以上，2009年我国转移支付结构中，专项转移支付占转移支付总额的83%，专项转移支付资金地方政府无权调剂，不能增加地方政府的可支配财力。而可支配财力不足，又诱发一些地方和单位挤占、挪用、截留专项转移支付资金。
第三难：资金分配过于分散，难以遏制地方“跑部钱进”。一是资金多头管理。仅“三农”资金，从中央到省、市、县就有20多个部门参与管理，以河南省为例，全省的强农惠农资金管理部门就多达34个。二是零星分散，甚至“一竿子”插到底。到目前，中央对地方转移支付几乎涵盖地方全部支出项目，一些项目直接分配到村。2007年审计署调查涉及的50个县收到支农专项资金23.8亿元，“撒胡椒面”式的投向4.5万个项目，平均每个项目5.28万元。中央专项转移支付“钱出多门”，点多面广战线长，容易导致下级单位为了“钱进”去“跑部”。
第四难：预算管理透明度不高，难以实施有效监督。随着转移支付规模和作用的不断加大，社会要求加大对转移支付监督的呼声也愈来愈高。但由于种种原因，重分配、轻管理的现象还很突出，转移支付预算管理的透明度还很有限，对资金分配权力运行的监督制约还存在障碍，容易发生权力寻租行为，滋生腐败问题。一些地方的一些项目资金分配管理使用不仅没有向社会公开，甚至也没有向人大报告，造成了监督难。另外，转移支付资金下拨慢的问题也很突出，上级转移支付资金到达市县财政时往往在下半年甚至已近年终，影响了财政资金的使用效益，也不利于人大和相关部门对这部分资金实施有效监督。
形成以上问题的原因是复杂的，既有主观的，也有客观的；既有管理方面的，也有体制机制方面的。剖析深层次的原因，主要有以下四个方面：
一是中央和地方的事权边界不清晰，致使支出责任不清。我国宪法和有关法律法规对各级政府的事权划分只作了原则性规定，实行分税制财政体制以来，对事权的界定一直不清晰，结果导致中央和地方管理的事务你中有我，我中有你。中央对地方转移支付包揽一切，事无巨细，客观上为“跑部钱进”提供了操作的空间。而地方往往还不买账，连省里对县乡的情况都不一定熟悉，也就自然会对中央分配资金“一竿子”插到底的合理性产生质疑。同时，地方对“天上掉下来的馅饼”照单全收，乐此不疲，依赖心理增强，出了问题能推就推。
二是部门的“二次资金分配权”过多，致使“跑部钱进”空间大。按照现行的管理体制，中央大多数部门都有资金“二次分配”权，部门各自为战，条块分割，而且背后代表的是政治权力分配格局，财政职能实际上被肢解。地方的“跑部钱进”，有资金分配权的部委都要跑。由于条块分割，信息封闭，出现多头要钱，重复建设也就在所难免。
三是现行的统计体系不健全，致使转移支付的测算依据不充分。长期以来我国财政分配中一直采用基数法，缺乏用“因素法”核定财政收支的数据和经验，再加上统计体系不健全、不配套，上报的一些数据还有一定水分，使得可供转移支付测算用的基础性统计数据不够充分，在一定程度上影响了财政转移支付制度的合理性，增加了转移支付资金分配人为操作的空间，诱发一些地方政府弄虚作假、虚报冒领转移支付资金等违规行为。
四是转移支付的法制进程缓慢，致使自由裁量权较大。许多国家都是以法律形式、甚至通过宪法对转移支付做出明确规定。相比之下，我国现行的财政转移支付制度依据的主要是《过渡期转移支付办法》等部门规章，还没有上升到法律层面，客观上降低了财政转移支付制度的民主性和规范性，自由裁量的空间仍然很大。而且对转移支付过程中发现的各类违纪违法行为处罚偏轻，对惩治和预防腐败的作用还有待于进一步发挥。
第一难：制度设计缺乏总体规划，难以形成统一规范的制度体系。主要体现为“两多一少”。一是“打补丁”项目多。往往是中央出台一项政策，相应推出一项转移支付，中央财力增长，新的转移支付项目也增加。来自于不同口径不同名目的财政转移支付之间一定程度上存在目标不统一、标准不合理、功能不衔接等问题。二是配套项目多。特别是专项转移支付项目，大多要求地方政府进行配套，但对地方配套的能力估计不足。一些地方进行负债配套或虚假配套，一些项目成为“半截子”工程和“钓鱼”工程，既诱发了违反财经纪律现象的发生，也影响了政策目标的实现。中央强农惠农资金专项检查组对9个省2007—2009年强农惠农资金使用情况检查结果初步统计，配套资金不到位问题涉及金额8.7亿元。三是可供测算的依据少。随着转移支付项目的增加，必然导致需要测算的需求增加，而可提供的基础数据不足，可信度难以确定，一些转移支付项目只能是硬着头皮算。在信息不对称的情况下，容易产生编造虚假数据，虚报冒领、套取转移支付资金的问题。
第二难：转移支付结构不合理，难以遏制地方挤占、挪用、截留专项资金。一般性转移支付对于解决地区间财力不平衡、实现基本公共服务均等化的效果最为显著。大部分国家一般性转移支付占转移支付总额的比重都在50%以上，2009年我国转移支付结构中，专项转移支付占转移支付总额的83%，专项转移支付资金地方政府无权调剂，不能增加地方政府的可支配财力。而可支配财力不足，又诱发一些地方和单位挤占、挪用、截留专项转移支付资金。
第三难：资金分配过于分散，难以遏制地方“跑部钱进”。一是资金多头管理。仅“三农”资金，从中央到省、市、县就有20多个部门参与管理，以河南省为例，全省的强农惠农资金管理部门就多达34个。二是零星分散，甚至“一竿子”插到底。到目前，中央对地方转移支付几乎涵盖地方全部支出项目，一些项目直接分配到村。2007年审计署调查涉及的50个县收到支农专项资金23.8亿元，“撒胡椒面”式的投向4.5万个项目，平均每个项目5.28万元。中央专项转移支付“钱出多门”，点多面广战线长，容易导致下级单位为了“钱进”去“跑部”。
第四难：预算管理透明度不高，难以实施有效监督。随着转移支付规模和作用的不断加大，社会要求加大对转移支付监督的呼声也愈来愈高。但由于种种原因，重分配、轻管理的现象还很突出，转移支付预算管理的透明度还很有限，对资金分配权力运行的监督制约还存在障碍，容易发生权力寻租行为，滋生腐败问题。一些地方的一些项目资金分配管理使用不仅没有向社会公开，甚至也没有向人大报告，造成了监督难。另外，转移支付资金下拨慢的问题也很突出，上级转移支付资金到达市县财政时往往在下半年甚至已近年终，影响了财政资金的使用效益，也不利于人大和相关部门对这部分资金实施有效监督。
形成以上问题的原因是复杂的，既有主观的，也有客观的；既有管理方面的，也有体制机制方面的。剖析深层次的原因，主要有以下四个方面：
一是中央和地方的事权边界不清晰，致使支出责任不清。我国宪法和有关法律法规对各级政府的事权划分只作了原则性规定，实行分税制财政体制以来，对事权的界定一直不清晰，结果导致中央和地方管理的事务你中有我，我中有你。中央对地方转移支付包揽一切，事无巨细，客观上为“跑部钱进”提供了操作的空间。而地方往往还不买账，连省里对县乡的情况都不一定熟悉，也就自然会对中央分配资金“一竿子”插到底的合理性产生质疑。同时，地方对“天上掉下来的馅饼”照单全收，乐此不疲，依赖心理增强，出了问题能推就推。
二是部门的“二次资金分配权”过多，致使“跑部钱进”空间大。按照现行的管理体制，中央大多数部门都有资金“二次分配”权，部门各自为战，条块分割，而且背后代表的是政治权力分配格局，财政职能实际上被肢解。地方的“跑部钱进”，有资金分配权的部委都要跑。由于条块分割，信息封闭，出现多头要钱，重复建设也就在所难免。
三是现行的统计体系不健全，致使转移支付的测算依据不充分。长期以来我国财政分配中一直采用基数法，缺乏用“因素法”核定财政收支的数据和经验，再加上统计体系不健全、不配套，上报的一些数据还有一定水分，使得可供转移支付测算用的基础性统计数据不够充分，在一定程度上影响了财政转移支付制度的合理性，增加了转移支付资金分配人为操作的空间，诱发一些地方政府弄虚作假、虚报冒领转移支付资金等违规行为。
四是转移支付的法制进程缓慢，致使自由裁量权较大。许多国家都是以法律形式、甚至通过宪法对转移支付做出明确规定。相比之下，我国现行的财政转移支付制度依据的主要是《过渡期转移支付办法》等部门规章，还没有上升到法律层面，客观上降低了财政转移支付制度的民主性和规范性，自由裁量的空间仍然很大。而且对转移支付过程中发现的各类违纪违法行为处罚偏轻，对惩治和预防腐败的作用还有待于进一步发挥。
规范转移支付制度 防范“跑部钱进”问题的对策建议
规范财政转移支付制度是一项长期而艰巨的任务，是从源头上防治“跑部钱进”的关键所在。必须加强领导，统筹规划，分步实施，切实取得促进经济社会发展和惩防腐败的双重功效。
第一，明确规范转移支付制度的基本原则，纳入惩防腐败体系总体布局。在工作中要重点突出“五性”：一是维护统一性。坚持全国“一盘棋”，坚持财力事权相统一，中央和地方规划相统一，全局利益和部门利益相统一。服务党和国家的工作重心，围绕国家宏观经济社会发展目标，切实保障中央重大决策部署的贯彻实施。二是体现差异性。立足中国国情，不能搞“一刀切”，一切从实际出发，坚持以人为本，因地制宜。只有充分考虑地区间的差异，才能减少地区间基本公共服务的差距。三是讲求科学性。坚持科学化精细化管理，力争公平公正公开。在实行公式法、因素法的基础上，逐步建立基本公共服务标准体系。四是调动积极性。在向地方输血的同时培植造血功能，充分发挥宏观调控的作用，激发地方经济社会发展的积极性。五是强化约束性。加快转移支付制度的立法工作，加强对转移支付的监督制约，为反腐倡廉建设奠定坚实的基础。
第一，明确规范转移支付制度的基本原则，纳入惩防腐败体系总体布局。在工作中要重点突出“五性”：一是维护统一性。坚持全国“一盘棋”，坚持财力事权相统一，中央和地方规划相统一，全局利益和部门利益相统一。服务党和国家的工作重心，围绕国家宏观经济社会发展目标，切实保障中央重大决策部署的贯彻实施。二是体现差异性。立足中国国情，不能搞“一刀切”，一切从实际出发，坚持以人为本，因地制宜。只有充分考虑地区间的差异，才能减少地区间基本公共服务的差距。三是讲求科学性。坚持科学化精细化管理，力争公平公正公开。在实行公式法、因素法的基础上，逐步建立基本公共服务标准体系。四是调动积极性。在向地方输血的同时培植造血功能，充分发挥宏观调控的作用，激发地方经济社会发展的积极性。五是强化约束性。加快转移支付制度的立法工作，加强对转移支付的监督制约，为反腐倡廉建设奠定坚实的基础。
第二，加快政治体制改革和配套改革，从源头切除“跑部钱进”的病根。规范转移支付制度必须解决深层次的矛盾，也就是要触及政治体制改革。仅靠财政部门自身力量难以规范，必须从中央高层推进解决。一是分步明晰中央、地方事权。中央和地方的事权划分，虽然不可能在短期内完成，但应制定出总体方案，按近期、中期、远期目标分步实施。同时相应选择合理的转移支付方式：凡中央管理和委托事务，全部由中央安排支出；凡地方管理事务，由地方安排支出，地方财力不足部分通过一般性转移支付解决；凡中央和地方共同管理事务，明确中央和地方各自承担的支出比例；对于符合中央政策导向的地方事务，中央财政也可以通过专项转移支付加以引导，但项目不宜过多，数额不宜过大。二是有序规范部门“二次分配权”。这是推进行政管理体制改革的核心内容之一，也是规范专项转移支付制度，解决“跑部钱进”问题的重要前提，应由中央通盘考虑解决，重新调整部门资金分配方面的职责，合理规范部门既得利益，建立集约的、规范的财政资金分配机制。三是完善科学的统计指标体系。加快政府统计信息系统的建设，建立以政府为主导，统计部门主要负责，相关部门密切配合的统计管理制度，提高基础数据设计、采集、应用的前瞻性、关联性和准确性，减少弄虚作假和人为操作的空间。
第三，加大转移支付项目整合和结构调整，促进转移支付的公平公正科学合理。一是扩大一般性转移支付的规模。借鉴世界发达国家的经验，扩大一般性转移支付特别是均衡性转移支付的规模和比例，并建立稳定的增长机制，加快推进基本公共服务均等化步伐。二是清理整合专项转移支付。对于名不符实和无法体现政策作用的专项转移支付予以清理、取消；对使用方向一致的项目应予以整合；将按因素分配、具有一般性转移支付性质的专项转移支付，调整列入一般性转移支付；对保留的转移支付项目，要建立项目库，规范管理。严格控制新增专项转移支付项目。三是规范专项转移支付配套政策。对属于中央事权的项目，不再要求地方配套；对属于中央与地方共同事权的项目，充分考虑地方的承受能力区别对待，制定不同的配套政策；对属于地方事权的项目，采取按地方实绩予以奖励或适当补助的办法，充分发挥杠杆激励作用。
第四，提高资金分配使用的透明度，加强对财政权力运行的监督和制约。提高转移支付资金分配使用的透明度既是政务公开的根本要求，也是从源头上防治“跑部钱进”问题的基本方法。一是明确公开内容。不仅要坚持转移支付的分配办法也就是公式设计、因素测算、标准核定的公开透明，而且要坚持分配结果公开。上级政府要及时将各项转移支付的结果予以公开，使下级政府不仅知道本地区的转移支付数额，也能够了解其他地区的转移支付数额，有效防止“暗箱操作”等违规行为发生。二是要明确公开渠道。将转移支付分配和下达时间提前，上级转移支付要分别纳入本级和下级政府预算，提高预算编制的完整性，纳入政府和人大的监督范围。同时，将转移支付安排使用情况作为向人大报告的规定内容，并逐步向社会公开，自觉接受社会和新闻舆论的监督。三是强化监管机制。充分发挥人大、审计、纪检监察、财政监督等机构的监督作用，形成监管合力，建立健全对转移支付资金分配管理使用情况的全过程动态监管机制，提高转移支付资金的安全性、规范性和有效性。
第五，加快转移支付制度的法制进程，加大违纪违法惩处力度。规范转移支付制度、遏制“跑部钱进”等腐败现象的根本要靠法制，要靠制度执行力。一是健全转移支付法律体系。加快修订《预算法》，增加有关财政转移支付的条款，赋予财政转移支付相应的法律地位。加快研究制定《政府转移支付法（条例）》，对转移支付的政策目标、原则、程序、管理机构、监督及其法律责任等予以明确。二是继续完善省以下财政体制。对政府收入级次进行合理调整，增强县级自哺能力。积极推进“省直管县”和“乡财县管”改革，减少财政管理层级，完善县级基本财力保障机制。明确省对下转移支付制度的基本原则，促进全国统一市场的形成。三是加强绩效考评和违纪违法惩处力度。进一步完善转移支付绩效考评体系，并将绩效评价结果作为以后年度分配资金的重要依据。同时，完善相关法规，对挤占、挪用、贪污转移支付资金等违纪违法行为，加大行政问责制力度，并严肃追究有关责任人和领导的党纪政纪或刑事责任。
第三，加大转移支付项目整合和结构调整，促进转移支付的公平公正科学合理。一是扩大一般性转移支付的规模。借鉴世界发达国家的经验，扩大一般性转移支付特别是均衡性转移支付的规模和比例，并建立稳定的增长机制，加快推进基本公共服务均等化步伐。二是清理整合专项转移支付。对于名不符实和无法体现政策作用的专项转移支付予以清理、取消；对使用方向一致的项目应予以整合；将按因素分配、具有一般性转移支付性质的专项转移支付，调整列入一般性转移支付；对保留的转移支付项目，要建立项目库，规范管理。严格控制新增专项转移支付项目。三是规范专项转移支付配套政策。对属于中央事权的项目，不再要求地方配套；对属于中央与地方共同事权的项目，充分考虑地方的承受能力区别对待，制定不同的配套政策；对属于地方事权的项目，采取按地方实绩予以奖励或适当补助的办法，充分发挥杠杆激励作用。
第四，提高资金分配使用的透明度，加强对财政权力运行的监督和制约。提高转移支付资金分配使用的透明度既是政务公开的根本要求，也是从源头上防治“跑部钱进”问题的基本方法。一是明确公开内容。不仅要坚持转移支付的分配办法也就是公式设计、因素测算、标准核定的公开透明，而且要坚持分配结果公开。上级政府要及时将各项转移支付的结果予以公开，使下级政府不仅知道本地区的转移支付数额，也能够了解其他地区的转移支付数额，有效防止“暗箱操作”等违规行为发生。二是要明确公开渠道。将转移支付分配和下达时间提前，上级转移支付要分别纳入本级和下级政府预算，提高预算编制的完整性，纳入政府和人大的监督范围。同时，将转移支付安排使用情况作为向人大报告的规定内容，并逐步向社会公开，自觉接受社会和新闻舆论的监督。三是强化监管机制。充分发挥人大、审计、纪检监察、财政监督等机构的监督作用，形成监管合力，建立健全对转移支付资金分配管理使用情况的全过程动态监管机制，提高转移支付资金的安全性、规范性和有效性。
第五，加快转移支付制度的法制进程，加大违纪违法惩处力度。规范转移支付制度、遏制“跑部钱进”等腐败现象的根本要靠法制，要靠制度执行力。一是健全转移支付法律体系。加快修订《预算法》，增加有关财政转移支付的条款，赋予财政转移支付相应的法律地位。加快研究制定《政府转移支付法（条例）》，对转移支付的政策目标、原则、程序、管理机构、监督及其法律责任等予以明确。二是继续完善省以下财政体制。对政府收入级次进行合理调整，增强县级自哺能力。积极推进“省直管县”和“乡财县管”改革，减少财政管理层级，完善县级基本财力保障机制。明确省对下转移支付制度的基本原则，促进全国统一市场的形成。三是加强绩效考评和违纪违法惩处力度。进一步完善转移支付绩效考评体系，并将绩效评价结果作为以后年度分配资金的重要依据。同时，完善相关法规，对挤占、挪用、贪污转移支付资金等违纪违法行为，加大行政问责制力度，并严肃追究有关责任人和领导的党纪政纪或刑事责任。
来源：《中国监察》