从制度建设入手狠抓反腐倡廉
从制度建设入手狠抓反腐倡廉
茅永怀 茅沄沄
茅永怀 茅沄沄
抗日战争时期，新四军领导的革命政权，由苏中、淮南、苏北、淮北、鄂豫边、苏南、皖江、浙东8个根据地组成。在共产党的领导方面，1941年4月由华中局统一领导。在军事上，1940年11月组建了华中新四军八路军总指挥部，1941年1月，于苏北盐城重建新四军军部，对军队实行统一领导与指挥。相对于蒋介石领导的国民党政权，新四军是一个新生的人民政权，它十分富有朝气，是一个欣欣向荣的新事物。但是，由于受国民党旧政权的影响和沾染上来自底层的社会群众的不良习气，新四军内部也滋生出一系列的腐败现象。为此，中共中央和新四军的高层领导高瞻远瞩，提出了廉政建设的设想，并扎扎实实地展开了工作。尤其在从制度建设入手狠抓反腐倡廉方面，颇有成绩。
一、廉政立法 预防腐败
廉政建设的根本措施，就是要由权力机构制定有关廉政的法律，通过廉政立法来有效地预防腐败现象的产生，惩治腐败行为。新四军十分重视廉政的立法，在颁布的具有临时宪法性质的施政纲领中都规定了廉政建设的内容。1941年2月，淮南津浦路东各县联防办事处公布的抗战时期施政纲领中规定：“建立便利人民之司法制度，并保障人民检举告发任何工作人员罪行之自由”。淮北、苏中、苏北、鄂豫边等根据地在施政纲领中也作了内容相似的规定，从而促进了各根据地的廉政建设逐步走上依法治政的轨道。
为了落实施政纲领，各根据地通过参议会颁布了惩治贪污暂行条例。如1942年3月颁布的《淮北苏皖边区惩治贪污暂行条例》，1942年7月颁布的《盐阜区各县惩治公务人员贪污暂行条例》等。其中《盐阜区各县惩治公务人员贪污暂行条例》比较完备具体，操作性强。《条例》第二条规定凡公务人员凭籍职位权势，侵吞公款、收受贿赂、营私舞弊及在办理社会公益事务中有贪污行为都将受到该条例的制裁。第三条则保证人民或群众团体对公务人员的贪污行为有向各级政府提出检举的权利。第五条规定各机关主管人员对所属职员如因监督不周致使有贪污行为者，除贪污人员应依法惩治外，其主管人应受失察处分，如系有意纵容，并得按其情节轻重分别惩治，其在同一级机关之同级人员有知情不报者，亦应酌情受连带处分。第七条规定了公务员如有建筑军用工事或购置办公用品从中舞弊、侵占窃取盗买公有财物、收受贿赂、籍势极端勒索强募财物；意在图利扰乱金融或违背法令收募捐款、收募款项，征用土地民众财物从中舞弊等行为者均以贪污论罪。贪污额超出500元以上者处死刑，不足500元的将根据贪污财物多少分别处以有期徒刑或劳役，而对克扣军饷和盗卖军火者一律处以死刑。
上述惩贪条例规定了各机关主管人员的职责和有贪污行为人员严厉的处罚标准，为防范和惩治贪污分子提供了法律依据，表明了新四军政权肃清贪污、廉洁吏治的决心；也反映了中国共产党在战争环境下立法的灵活性、可变性。
通过立法程序确定公务人员的行为准则和公务人员的奖惩标准。在苏中区，1942年初颁布了《苏中区各级行政人员公约》（草案）。要求各级行政人员“打破雇佣观念与地位观念，养成守法奉公廉洁清明的作风，不贪污不受贿不鱼肉人民，不籍公营私，不任用私人，不阳奉阴违，不浪费侵吞公款，不姑息或压迫下级不欺骗或蔑视上级”。在淮北苏皖边区，1943年8月，第二届边区参议会通过了《淮北苏皖边区行政纪律暂行条例》，条例对各级行政人员假借职务上的权力收受贿赂、贪污浪费，以及违反边区施政纲领或保障人权财权条例，无故逮捕或羁押或伤害人的行为，都规定了较为严厉和具体的惩治办法和量刑标准。在盐阜区，1942年11月颁布了《盐阜区司法工作人员服务纪律条例》。《条例》规定“司法工作人员必须牺牲个人利益，效忠于民族解放事业，依法执行职务，有公正、清廉、谨慎、勤勉的修养，不得假借权势营私舞弊，以图本人或他人之利益，不得利用职务上的便利，假公济私，加害他人”。《条例》还规定司法工作人员无论是否主管事项，不得为亲故关系，说项或请托，在执行职务时，遇有涉及本身或其家族之利害事件，应行回避，而司法工作人员违法，则加重处罚。
在各根据地，新四军政权还通过立法形式对公务人员的评估提供法律依据。如在盐阜区，1942年7月颁布了《盐阜区各级行政人员奖惩暂行条例》。《条例》第一条指出制定该条例的目的“为提高行政人员工作情绪，减除不良倾向，增进行政效能”。其奖励办法分晋级、加薪、传令嘉奖3种。1942年11月颁布的《盐阜区司法人员任免奖惩待遇条例》第一章总则指出制定本条例的目的是为正确使用干部，提高司法工作效率，剔除积弊，树立正规廉洁作风”。《条例》规定司法人员能拒受贿赂，并依法制裁进行贿赂者，在处境困难或危险时，仍能恪尽职守者；努力业务学习与政法学习，并能改进司法工作，有显著成绩者；都将给予奖励。而对贪污枉法者，渎职酿成严重事端者，有破坏抗战行为者，有职务上之过失，不接受教育者”则给予严厉惩戒等。
二、建立制度 公开公正
为规范各级党政机关和公务人员的言行，新四军出台了一系列规章制度，使公务活动有章可循。
一是节约制度。节约每一个铜板支援革命战争，是共产党和红军的光荣传统。抗战时期，新四军经费虽然由中央政府拨付，但仍然十分困难。东南分局和军部要求各部门各地党组织，开展节约运动，反对浪费，反对贪污，把节约运动和反腐败结合在一起进行。
二是预决算制度。东南地区党组织和新四军都继续执行《中华苏维埃共和国暂行财政条例》中规定的预决算制度。1938年2月，中共中央东南分局在给闽浙赣特委的信中说：“你们的预算太大而且不实在，应站在尽量节省经费的立场上重造一预算来，兵工厂及部队经费可向军部领取，部队尚有多少，需费多少须造预算。”安徽省委向长江局要经费时主动表示要将报销和确实的预算送上。
三是供给制。这是在物资极端匮乏条件下不得已而采取的军事共产主义制度，过去红军中曾广泛使用。新四军经费不足，物资匮乏，不得不实行供给制，全军指战员只发少量薪饷，每人每天一角钱菜金，一斤八两（旧制一斤等于十六两）米。这些米和钱不发给个人，只发给连队，由事务长安排使用。连队民主选举的伙食委员会监督检查，五天结算一次，账目公布。
四是财政公开和统一。《中华苏维埃共和国暂行财政条例》提出要建立财政统一制度，新四军部队也建立了财政统一制度。新四军江南指挥部党委提出“在组织上必须实行全区的财政收支统一，坚决反对贪污浪费。”要求“加强与建立税收机关的政治工作和党的领导核心”。《中共中央东南局给苏皖区党委的指示信》要求，“加紧溧武路以北的四县抗敌总委会的领导”，设立财政经济科，坚决铲除贪污恶习，建立廉洁的财政系统机关。苏皖区党委提出了“杜绝贪污浪费，实行财政公开”的政治纲领。财政公开，在反腐倡廉上具有重要意义。
三、加强监督 严打腐败
根据地抗日民主政权建立后，又在县级以上政权机构建立了参议会，区、乡、保建立了人民代表会议，并以参议会组织法和人民代表会议组织法确定其宗旨和职权。《苏南行政区各级参议会组织条例》规定驻会委员会的职权为：（一）得派代表参加各同级政府行政会议；（二）督促并检查各同级政府对参议员大会决议之执行及执行制度；（三）得随时向各级政府提出建议与批评；（四）对现任之行政人员之贪污舞弊渎职违法行为有检举弹劾之权。
在各抗日民主政权颁布的施政纲领和人权保障条例中，用法律形式保证人民参政议政，使人民真正成为政权的主人。公务人员违法或失职渎职致使人民的人权财权受到损害，人民可用各种方式向各县政府或行政公署提出控告，按情节轻重依法治罪。1941年1月，邓子恢在淮南津浦路东临时参议会作报告说：“希望各参议员及人民大众随时予以批评，予以告发，政府是人民自己的，是为大众服务的，欢迎大家来批评。”“民众批评政府，来告发政府所不知道的一切坏现象，这不是攻击政府，而是爱护政府。”
1942年5月5日，盐阜区行政公署召开八县著名绅士座谈会，庞友兰等绅士代表对区里的工作提出了一些批评意见。第二天，陈毅在座谈会上就发表讲话说：大家对党政军方面的批评，我认为是对的，我代表党政军三方面诚恳地接受。
当时，各抗日根据地的各类报刊杂志有250余种，这些报刊杂志对党政机关出现的腐败现象毫不客气地进行了及时的揭露、尖锐的批评，指出其危害性和纠正方法。对报刊杂志的批评意见，政府高度重视，虚心接受，并在奖惩规定中把登报表扬和批评作为对政府工作和工作人员进行奖惩的一项衡量标准，来推进工作。报刊杂志发挥了很好的舆论监督作用。
新四军的廉政建设，不仅重视廉政立法，建立各种规章制度，而且在法律和规章颁布后能严格执行。各根据地的党政领导都认为贪污腐化浪费等现象是对革命的犯罪，必须以严格的法律对其进行惩处。
1939年7月，新四军江北指挥部清理唐副官的账目时，发现其有贪污行为，遂将其禁闭，并召开排以上干部参加的斗争会，进行教育帮助。在苏中三分区1942年6月至7月的2个月中，有4个干部由于贪污被依法判处死刑，执行枪决。苏中税务局“第四分局主任邢爱身贪污4000元，师特务营长李桂成贪污1000元，结果被依法执行枪决。
廉政法规的约束，对腐败分子的严厉惩处，使抗日民主政权中的公务人员，包括未能及时改造而使用的旧政权中的公务人员，贪污腐败现象大为减少，建立了公正廉洁的作风。正如《淮南抗日根据地》文献中所说，“所谓无官不贪无吏不污，这是中国几千年来所澄而不清的吏治。而现在我们却于几个月时间，杜绝了贪污现象，澄清了污浊的吏治。当然，还不免有个别的贪污分子，但经过我们严办，已在日趋消灭。现在可以说，民主政府里已建立了公正廉洁的作风，贪污现象一般的已经没有了”。
新四军根据地的廉政建设，树立了抗日民主政权在各阶层群众中的廉洁、公正、勤勉的形象，获得了人民群众的拥护和信赖。在人民群众眼中，中国共产党与国民党，抗日民主政府与重庆国民政府，新民主主义政治制度与国民党官僚资产阶级统治的半殖民地半封建政治制度的根本区别之一就是廉政与腐败。
同时，新四军根据地进行的民主选举和民主监政，是在半殖民地半封建的中国农村进行的一次广泛的民主启蒙教育。它部分地改变了大多数农民绵延几千年的封建陋习，转变了干部思想中存在的封建传统政治观念。根据地的大多数民众都参加了政权管理，并按自己的意愿选举政府领导，改变了群众对政府的观点。群众能认识到政府的好坏和自己有着密切的关系。因此，能够主动站出来保护自己，行使自己的权利，清除腐败分子，维护政府形象。
毫无疑问，新四军从制度建设入手狠抓反腐倡廉的经验，值得当代认真学习、借鉴。（作者单位：大丰市委党史办。）
一、廉政立法 预防腐败
廉政建设的根本措施，就是要由权力机构制定有关廉政的法律，通过廉政立法来有效地预防腐败现象的产生，惩治腐败行为。新四军十分重视廉政的立法，在颁布的具有临时宪法性质的施政纲领中都规定了廉政建设的内容。1941年2月，淮南津浦路东各县联防办事处公布的抗战时期施政纲领中规定：“建立便利人民之司法制度，并保障人民检举告发任何工作人员罪行之自由”。淮北、苏中、苏北、鄂豫边等根据地在施政纲领中也作了内容相似的规定，从而促进了各根据地的廉政建设逐步走上依法治政的轨道。
为了落实施政纲领，各根据地通过参议会颁布了惩治贪污暂行条例。如1942年3月颁布的《淮北苏皖边区惩治贪污暂行条例》，1942年7月颁布的《盐阜区各县惩治公务人员贪污暂行条例》等。其中《盐阜区各县惩治公务人员贪污暂行条例》比较完备具体，操作性强。《条例》第二条规定凡公务人员凭籍职位权势，侵吞公款、收受贿赂、营私舞弊及在办理社会公益事务中有贪污行为都将受到该条例的制裁。第三条则保证人民或群众团体对公务人员的贪污行为有向各级政府提出检举的权利。第五条规定各机关主管人员对所属职员如因监督不周致使有贪污行为者，除贪污人员应依法惩治外，其主管人应受失察处分，如系有意纵容，并得按其情节轻重分别惩治，其在同一级机关之同级人员有知情不报者，亦应酌情受连带处分。第七条规定了公务员如有建筑军用工事或购置办公用品从中舞弊、侵占窃取盗买公有财物、收受贿赂、籍势极端勒索强募财物；意在图利扰乱金融或违背法令收募捐款、收募款项，征用土地民众财物从中舞弊等行为者均以贪污论罪。贪污额超出500元以上者处死刑，不足500元的将根据贪污财物多少分别处以有期徒刑或劳役，而对克扣军饷和盗卖军火者一律处以死刑。
上述惩贪条例规定了各机关主管人员的职责和有贪污行为人员严厉的处罚标准，为防范和惩治贪污分子提供了法律依据，表明了新四军政权肃清贪污、廉洁吏治的决心；也反映了中国共产党在战争环境下立法的灵活性、可变性。
通过立法程序确定公务人员的行为准则和公务人员的奖惩标准。在苏中区，1942年初颁布了《苏中区各级行政人员公约》（草案）。要求各级行政人员“打破雇佣观念与地位观念，养成守法奉公廉洁清明的作风，不贪污不受贿不鱼肉人民，不籍公营私，不任用私人，不阳奉阴违，不浪费侵吞公款，不姑息或压迫下级不欺骗或蔑视上级”。在淮北苏皖边区，1943年8月，第二届边区参议会通过了《淮北苏皖边区行政纪律暂行条例》，条例对各级行政人员假借职务上的权力收受贿赂、贪污浪费，以及违反边区施政纲领或保障人权财权条例，无故逮捕或羁押或伤害人的行为，都规定了较为严厉和具体的惩治办法和量刑标准。在盐阜区，1942年11月颁布了《盐阜区司法工作人员服务纪律条例》。《条例》规定“司法工作人员必须牺牲个人利益，效忠于民族解放事业，依法执行职务，有公正、清廉、谨慎、勤勉的修养，不得假借权势营私舞弊，以图本人或他人之利益，不得利用职务上的便利，假公济私，加害他人”。《条例》还规定司法工作人员无论是否主管事项，不得为亲故关系，说项或请托，在执行职务时，遇有涉及本身或其家族之利害事件，应行回避，而司法工作人员违法，则加重处罚。
在各根据地，新四军政权还通过立法形式对公务人员的评估提供法律依据。如在盐阜区，1942年7月颁布了《盐阜区各级行政人员奖惩暂行条例》。《条例》第一条指出制定该条例的目的“为提高行政人员工作情绪，减除不良倾向，增进行政效能”。其奖励办法分晋级、加薪、传令嘉奖3种。1942年11月颁布的《盐阜区司法人员任免奖惩待遇条例》第一章总则指出制定本条例的目的是为正确使用干部，提高司法工作效率，剔除积弊，树立正规廉洁作风”。《条例》规定司法人员能拒受贿赂，并依法制裁进行贿赂者，在处境困难或危险时，仍能恪尽职守者；努力业务学习与政法学习，并能改进司法工作，有显著成绩者；都将给予奖励。而对贪污枉法者，渎职酿成严重事端者，有破坏抗战行为者，有职务上之过失，不接受教育者”则给予严厉惩戒等。
二、建立制度 公开公正
为规范各级党政机关和公务人员的言行，新四军出台了一系列规章制度，使公务活动有章可循。
一是节约制度。节约每一个铜板支援革命战争，是共产党和红军的光荣传统。抗战时期，新四军经费虽然由中央政府拨付，但仍然十分困难。东南分局和军部要求各部门各地党组织，开展节约运动，反对浪费，反对贪污，把节约运动和反腐败结合在一起进行。
二是预决算制度。东南地区党组织和新四军都继续执行《中华苏维埃共和国暂行财政条例》中规定的预决算制度。1938年2月，中共中央东南分局在给闽浙赣特委的信中说：“你们的预算太大而且不实在，应站在尽量节省经费的立场上重造一预算来，兵工厂及部队经费可向军部领取，部队尚有多少，需费多少须造预算。”安徽省委向长江局要经费时主动表示要将报销和确实的预算送上。
三是供给制。这是在物资极端匮乏条件下不得已而采取的军事共产主义制度，过去红军中曾广泛使用。新四军经费不足，物资匮乏，不得不实行供给制，全军指战员只发少量薪饷，每人每天一角钱菜金，一斤八两（旧制一斤等于十六两）米。这些米和钱不发给个人，只发给连队，由事务长安排使用。连队民主选举的伙食委员会监督检查，五天结算一次，账目公布。
四是财政公开和统一。《中华苏维埃共和国暂行财政条例》提出要建立财政统一制度，新四军部队也建立了财政统一制度。新四军江南指挥部党委提出“在组织上必须实行全区的财政收支统一，坚决反对贪污浪费。”要求“加强与建立税收机关的政治工作和党的领导核心”。《中共中央东南局给苏皖区党委的指示信》要求，“加紧溧武路以北的四县抗敌总委会的领导”，设立财政经济科，坚决铲除贪污恶习，建立廉洁的财政系统机关。苏皖区党委提出了“杜绝贪污浪费，实行财政公开”的政治纲领。财政公开，在反腐倡廉上具有重要意义。
三、加强监督 严打腐败
根据地抗日民主政权建立后，又在县级以上政权机构建立了参议会，区、乡、保建立了人民代表会议，并以参议会组织法和人民代表会议组织法确定其宗旨和职权。《苏南行政区各级参议会组织条例》规定驻会委员会的职权为：（一）得派代表参加各同级政府行政会议；（二）督促并检查各同级政府对参议员大会决议之执行及执行制度；（三）得随时向各级政府提出建议与批评；（四）对现任之行政人员之贪污舞弊渎职违法行为有检举弹劾之权。
在各抗日民主政权颁布的施政纲领和人权保障条例中，用法律形式保证人民参政议政，使人民真正成为政权的主人。公务人员违法或失职渎职致使人民的人权财权受到损害，人民可用各种方式向各县政府或行政公署提出控告，按情节轻重依法治罪。1941年1月，邓子恢在淮南津浦路东临时参议会作报告说：“希望各参议员及人民大众随时予以批评，予以告发，政府是人民自己的，是为大众服务的，欢迎大家来批评。”“民众批评政府，来告发政府所不知道的一切坏现象，这不是攻击政府，而是爱护政府。”
1942年5月5日，盐阜区行政公署召开八县著名绅士座谈会，庞友兰等绅士代表对区里的工作提出了一些批评意见。第二天，陈毅在座谈会上就发表讲话说：大家对党政军方面的批评，我认为是对的，我代表党政军三方面诚恳地接受。
当时，各抗日根据地的各类报刊杂志有250余种，这些报刊杂志对党政机关出现的腐败现象毫不客气地进行了及时的揭露、尖锐的批评，指出其危害性和纠正方法。对报刊杂志的批评意见，政府高度重视，虚心接受，并在奖惩规定中把登报表扬和批评作为对政府工作和工作人员进行奖惩的一项衡量标准，来推进工作。报刊杂志发挥了很好的舆论监督作用。
新四军的廉政建设，不仅重视廉政立法，建立各种规章制度，而且在法律和规章颁布后能严格执行。各根据地的党政领导都认为贪污腐化浪费等现象是对革命的犯罪，必须以严格的法律对其进行惩处。
1939年7月，新四军江北指挥部清理唐副官的账目时，发现其有贪污行为，遂将其禁闭，并召开排以上干部参加的斗争会，进行教育帮助。在苏中三分区1942年6月至7月的2个月中，有4个干部由于贪污被依法判处死刑，执行枪决。苏中税务局“第四分局主任邢爱身贪污4000元，师特务营长李桂成贪污1000元，结果被依法执行枪决。
廉政法规的约束，对腐败分子的严厉惩处，使抗日民主政权中的公务人员，包括未能及时改造而使用的旧政权中的公务人员，贪污腐败现象大为减少，建立了公正廉洁的作风。正如《淮南抗日根据地》文献中所说，“所谓无官不贪无吏不污，这是中国几千年来所澄而不清的吏治。而现在我们却于几个月时间，杜绝了贪污现象，澄清了污浊的吏治。当然，还不免有个别的贪污分子，但经过我们严办，已在日趋消灭。现在可以说，民主政府里已建立了公正廉洁的作风，贪污现象一般的已经没有了”。
新四军根据地的廉政建设，树立了抗日民主政权在各阶层群众中的廉洁、公正、勤勉的形象，获得了人民群众的拥护和信赖。在人民群众眼中，中国共产党与国民党，抗日民主政府与重庆国民政府，新民主主义政治制度与国民党官僚资产阶级统治的半殖民地半封建政治制度的根本区别之一就是廉政与腐败。
同时，新四军根据地进行的民主选举和民主监政，是在半殖民地半封建的中国农村进行的一次广泛的民主启蒙教育。它部分地改变了大多数农民绵延几千年的封建陋习，转变了干部思想中存在的封建传统政治观念。根据地的大多数民众都参加了政权管理，并按自己的意愿选举政府领导，改变了群众对政府的观点。群众能认识到政府的好坏和自己有着密切的关系。因此，能够主动站出来保护自己，行使自己的权利，清除腐败分子，维护政府形象。
毫无疑问，新四军从制度建设入手狠抓反腐倡廉的经验，值得当代认真学习、借鉴。（作者单位：大丰市委党史办。）