发达国家公务员“政绩考核”管窥
发达国家公务员“政绩考核”管窥
□ 谭融 马俊
□ 谭融 马俊
我国对公务员“政绩考核”的评价方式，在发达国家一般称为功绩制和公务员绩效评估。发达国家在“政绩考核”提出了追求科学理性、注重公共责任和效率、以人为本的先进理念，并在操作层面积累了丰富的经验。发达国家和地区政府公务员绩效评估的经验是其本国政治制度和文化传统的产物，应结合我国的具体情况有选择地吸收借鉴。
美国：公务员考核制度完善
美国是最早实行公务员功绩考核制的国家之一。120 多年来，美国的公务员考核制度日益完善，为其民主制度的发展奠定了坚实基础。美国政府公务员绩效评估具有五个特点。
有法律保障。《彭德尔顿法》确立公务员考核的必要性；《工作考绩法》奠定公务员考核制的基础；《文官制度改革法》建立起现代公务员考核制度。政府的支持和行政命令的推行使公务员绩效考核制度得以迅速建立。
考核标准日益规范。早期的考核标准一般为“守时”、“勤奋”、“准确性”、“才智”、“品行”等抽象标准；后期则是通过工作分析与评价建立考核标准，通过收集工作信息、分析工作要素，明确考核指标含义，确定考核指标权重。
定量考核与定性考核相结合，重视对公务员平时工作的评估。1950 年文官事务委员会在其调查报告中提出：“经验表明，格式、方法和程序的统一并不一定带来期望的效果。”此后，联邦政府各机关均采用各自认为适当的考核方法。《工作考绩法》规定，公务员日常考勤被纳入考绩范围，公务员在 8 小时工作时间不准看报、聊天、会客、吸烟、写私人信件等，检查人员将随时检查工作人员是否有违规行为。公务员对自己每天的工作内容和工作数量做详细记录，作为周年考绩的依据。
注重考核过程中的沟通与信息交流。《文官制度改革法》要求单位主管以书面形式提出每项职务的关键性内容并定出评估标准，被考核者参与工作目标、工作计划和工作标准的制定和修改，考评结束后与考核者共同讨论考评结果。
运用考评结果管理和协调公务员工作，考评结果的使用从以奖惩为主走向以引导和督促为主，如实施“提前警告”，对工作绩效不佳的人由各单位主管在正式考评三个月前向其提出警告，为之提供改进机会，若不改进，考评时将被评为“不合格”。
英国：对公务员进行定期考核
英国于 1854 年开始推行功绩考核制，其公务员绩效考核制度又称“效率评价”或“工作评价”，即对公务员的工作能力和工作表现进行定期考核，将考核结果记入工作档案，以之作为晋升和奖惩的主要依据。 1920 年前，英国文官的晋升和考核由各部部长负责，1920 年在惠特利委员会的建议下，设立各级升迁委员会负责本部门的考核与晋升事务，部门行政长官有最后决定权，但文官或惠特利委员会的代表有权提出意见或申诉。20 世纪 70 年代，英国政府进一步完善国家公务员法律体系，建立了公务员绩效评估制度。1991 年枢密院通过《公务员法令》，以此规范全国公务员的行为准则。
英国的公务员考核分为日常考勤和年度考核。文官每周工作 5 天，每天办公时间为8 小时 15 分钟。各单位设有签到公钟或签到簿，公务员上下班或午休都要签到，工作日内上午 10 点到下午 6 点不得外出兼职。 年度考绩由被考人员的直接管理者根据被考人一年的表现填写《年度考察报告》，提出对被考人的评定意见，最后由部门主管根据考绩成绩决定奖惩。
有法律保障。《彭德尔顿法》确立公务员考核的必要性；《工作考绩法》奠定公务员考核制的基础；《文官制度改革法》建立起现代公务员考核制度。政府的支持和行政命令的推行使公务员绩效考核制度得以迅速建立。
考核标准日益规范。早期的考核标准一般为“守时”、“勤奋”、“准确性”、“才智”、“品行”等抽象标准；后期则是通过工作分析与评价建立考核标准，通过收集工作信息、分析工作要素，明确考核指标含义，确定考核指标权重。
定量考核与定性考核相结合，重视对公务员平时工作的评估。1950 年文官事务委员会在其调查报告中提出：“经验表明，格式、方法和程序的统一并不一定带来期望的效果。”此后，联邦政府各机关均采用各自认为适当的考核方法。《工作考绩法》规定，公务员日常考勤被纳入考绩范围，公务员在 8 小时工作时间不准看报、聊天、会客、吸烟、写私人信件等，检查人员将随时检查工作人员是否有违规行为。公务员对自己每天的工作内容和工作数量做详细记录，作为周年考绩的依据。
注重考核过程中的沟通与信息交流。《文官制度改革法》要求单位主管以书面形式提出每项职务的关键性内容并定出评估标准，被考核者参与工作目标、工作计划和工作标准的制定和修改，考评结束后与考核者共同讨论考评结果。
运用考评结果管理和协调公务员工作，考评结果的使用从以奖惩为主走向以引导和督促为主，如实施“提前警告”，对工作绩效不佳的人由各单位主管在正式考评三个月前向其提出警告，为之提供改进机会，若不改进，考评时将被评为“不合格”。
英国：对公务员进行定期考核
英国于 1854 年开始推行功绩考核制，其公务员绩效考核制度又称“效率评价”或“工作评价”，即对公务员的工作能力和工作表现进行定期考核，将考核结果记入工作档案，以之作为晋升和奖惩的主要依据。 1920 年前，英国文官的晋升和考核由各部部长负责，1920 年在惠特利委员会的建议下，设立各级升迁委员会负责本部门的考核与晋升事务，部门行政长官有最后决定权，但文官或惠特利委员会的代表有权提出意见或申诉。20 世纪 70 年代，英国政府进一步完善国家公务员法律体系，建立了公务员绩效评估制度。1991 年枢密院通过《公务员法令》，以此规范全国公务员的行为准则。
英国的公务员考核分为日常考勤和年度考核。文官每周工作 5 天，每天办公时间为8 小时 15 分钟。各单位设有签到公钟或签到簿，公务员上下班或午休都要签到，工作日内上午 10 点到下午 6 点不得外出兼职。 年度考绩由被考人员的直接管理者根据被考人一年的表现填写《年度考察报告》，提出对被考人的评定意见，最后由部门主管根据考绩成绩决定奖惩。
法国：防止考核中主观臆断
考核项目。法国公务员考核的内容有14 项：身体适应性；专门知识；守时值勤；整洁与整饰；工作适应能力；合作精神；服务精神；积极性；工作效率；工作方法；理解力；组织协调能力；指挥监督能力；观察分析力。各部门在考核时根据工作类别和岗位特点至少选择其中六项进行重点考核。
考核标准。法国公务员的年度考核实行分项评分，每项评分最低 0 分，最高 20 分，然后将各项分数相加，按所得总分排出优劣等次。考核成绩分为A、B、C、D、E五等，A等(优异)140 分；B等(优良)125分；C等(合乎标准)100 分；D等(不合乎标准) 85 分；E等(低劣 )60 分。在此基础上写出考核评语。
考核方法。法国政府公务员考核每年进行一次，由本部门行政首长主持，并依照公务员的隶属关系由直接上级担任主考。具体工作分两步进行：(1)分项打分和写出评语；(2)主考人根据被考人的各项打分，结合平时执行公务的表现、品德和未列入打分项目的情况，用文字作出总的评价，送上一级领导核准签字。最后将总评语通知本部门的参与机构行政对等委员会。
考核监督。法国公务员考核实行半公开制，并在一定程度上对考核者进行监督。监督措施为：让公务员参与考核；打分要经公务员行政对等委员会平衡；对考核评语予以复核；允许公务员申诉，以保证考核的客观公正，防止考核中的主观臆断。
日本：促进工作水平和效率提高
在日本，政府十分重视对公务员的考核工作。早在 1952 年，日本人事院就依据公务员法制定了《勤务评定规则》，目的在于对公务员的工作状况进行客观公正的评价，以之作为提薪、晋升、调职、免职或奖励的基础和依据，进而促进其工作水平和工作效率的提高。因此，日本公务员考核又被称为“勤务评定”。
日本的勤务评定分为两种：特别评定，即对处于试用期的公务员进行 1 次以上的评定，或在行政长官认为必要时随时进行评定；定期评定，即每年一次在规定时间对职员进行评定。勤务评定由部门主管或由他所指定的机关上级职员负责，采取单向度的上级给下级评定的方法，由课长评定课长辅佐、主干、系长、主查、主任及系员，局长或部长评定课长等。不采取群众评议的方法。评定内容包括勤务实绩、性格、能力和适应力四项。
日本各机关采用的考绩方法有所不同。比较普遍的方法为：连记评分法、个别评分法、综合评定法和评语法。日本政府各机关都很重视平时考核，规定分析和记录职员的平时服务成绩，再与此后选定的考绩方法综合考评。
日本公务员的考评要求公正地做记录，结果通常分为 A、B、C、D、E 五等：A 级为服务成绩超群者，一般不超过考核人数的10％；B 级为服务成绩优良者，一般不超过考核人数的 30％；C 级为服务成绩良好者；D 级为服务成绩不良者；E级为服务成绩低劣者。
日本公务员考核的一般程序为：记录平时成绩：将公务员服务的成绩进行分析和记录，而后选定考绩方法进行综合考核；制定考核标准；执行初核：由考核机关首长指定受考人的单位主管执行；执行复核：由考核机关首长指定受考人的上一级单位主管执行；再复核：当考核机关首长认为考核结果不公正时，可指定复核者的上级机关主管再行复核，以对考核结果进行适当调整；核定：考核机关首长认为初核、复核或再复核结果适当时，可予以核定和奖惩，若认为复核或再复核不当时，得交回再议；制作考核记录书予以保管：经上述程序办理考核后，制作绩效考核记录书，由各机关自行保管，不需函报总理府或人事院，亦不需通知受 考者。
新加坡：须结合本人评价和比较性评价
新加坡的公务员考核评估制度主要由潜能评估制度和工作评价制度两部分组成。
潜能评估制度。潜能评估一般在公务员发展报告中提出。
潜能评估每年进行一次，方法是对上述各方面素质逐项评价打分，再进行综合评价。行政服务类公务员每人都需加以评价；低级公务员只在涉及晋升问题时才加以评价。由于潜能评估的结果影响公务员的任用或晋升，部门领导根据评估结果淘汰不称职的公务员，因而评估结果是保密的，仅由公务员的上司予以控制。
工作评价制度。新加坡工作评价的项目因公务员类别不同而有所不同。评价的主要内容是：行为表现；与同事的关系；与公众沟通联系的情况；创造性；责任心；在各种压力下的反应；理解和评价能力；从事建设性工作的能力；决策能力；工作效率和工作成果；道德品行；书面和口头表达能力；组织、领导、监督、管理能力；交际、谈判能力；接受新观念、应用新方法的能力；接受建设性批评意见的情况；计算机操作能力等。考核结果分为杰出、优秀、满意、一般、差五个等次。
除了对本人加以评价，还要进行比较性评价，即与其他同级公务员比较，得出杰出、优秀，一般或差等次。最后根据公务员本人的考核等级和与其他公务员比较的相对等级来确定被考核者的晋升、培训或另行安排工作。
考核项目。法国公务员考核的内容有14 项：身体适应性；专门知识；守时值勤；整洁与整饰；工作适应能力；合作精神；服务精神；积极性；工作效率；工作方法；理解力；组织协调能力；指挥监督能力；观察分析力。各部门在考核时根据工作类别和岗位特点至少选择其中六项进行重点考核。
考核标准。法国公务员的年度考核实行分项评分，每项评分最低 0 分，最高 20 分，然后将各项分数相加，按所得总分排出优劣等次。考核成绩分为A、B、C、D、E五等，A等(优异)140 分；B等(优良)125分；C等(合乎标准)100 分；D等(不合乎标准) 85 分；E等(低劣 )60 分。在此基础上写出考核评语。
考核方法。法国政府公务员考核每年进行一次，由本部门行政首长主持，并依照公务员的隶属关系由直接上级担任主考。具体工作分两步进行：(1)分项打分和写出评语；(2)主考人根据被考人的各项打分，结合平时执行公务的表现、品德和未列入打分项目的情况，用文字作出总的评价，送上一级领导核准签字。最后将总评语通知本部门的参与机构行政对等委员会。
考核监督。法国公务员考核实行半公开制，并在一定程度上对考核者进行监督。监督措施为：让公务员参与考核；打分要经公务员行政对等委员会平衡；对考核评语予以复核；允许公务员申诉，以保证考核的客观公正，防止考核中的主观臆断。
日本：促进工作水平和效率提高
在日本，政府十分重视对公务员的考核工作。早在 1952 年，日本人事院就依据公务员法制定了《勤务评定规则》，目的在于对公务员的工作状况进行客观公正的评价，以之作为提薪、晋升、调职、免职或奖励的基础和依据，进而促进其工作水平和工作效率的提高。因此，日本公务员考核又被称为“勤务评定”。
日本的勤务评定分为两种：特别评定，即对处于试用期的公务员进行 1 次以上的评定，或在行政长官认为必要时随时进行评定；定期评定，即每年一次在规定时间对职员进行评定。勤务评定由部门主管或由他所指定的机关上级职员负责，采取单向度的上级给下级评定的方法，由课长评定课长辅佐、主干、系长、主查、主任及系员，局长或部长评定课长等。不采取群众评议的方法。评定内容包括勤务实绩、性格、能力和适应力四项。
日本各机关采用的考绩方法有所不同。比较普遍的方法为：连记评分法、个别评分法、综合评定法和评语法。日本政府各机关都很重视平时考核，规定分析和记录职员的平时服务成绩，再与此后选定的考绩方法综合考评。
日本公务员的考评要求公正地做记录，结果通常分为 A、B、C、D、E 五等：A 级为服务成绩超群者，一般不超过考核人数的10％；B 级为服务成绩优良者，一般不超过考核人数的 30％；C 级为服务成绩良好者；D 级为服务成绩不良者；E级为服务成绩低劣者。
日本公务员考核的一般程序为：记录平时成绩：将公务员服务的成绩进行分析和记录，而后选定考绩方法进行综合考核；制定考核标准；执行初核：由考核机关首长指定受考人的单位主管执行；执行复核：由考核机关首长指定受考人的上一级单位主管执行；再复核：当考核机关首长认为考核结果不公正时，可指定复核者的上级机关主管再行复核，以对考核结果进行适当调整；核定：考核机关首长认为初核、复核或再复核结果适当时，可予以核定和奖惩，若认为复核或再复核不当时，得交回再议；制作考核记录书予以保管：经上述程序办理考核后，制作绩效考核记录书，由各机关自行保管，不需函报总理府或人事院，亦不需通知受 考者。
新加坡：须结合本人评价和比较性评价
新加坡的公务员考核评估制度主要由潜能评估制度和工作评价制度两部分组成。
潜能评估制度。潜能评估一般在公务员发展报告中提出。
潜能评估每年进行一次，方法是对上述各方面素质逐项评价打分，再进行综合评价。行政服务类公务员每人都需加以评价；低级公务员只在涉及晋升问题时才加以评价。由于潜能评估的结果影响公务员的任用或晋升，部门领导根据评估结果淘汰不称职的公务员，因而评估结果是保密的，仅由公务员的上司予以控制。
工作评价制度。新加坡工作评价的项目因公务员类别不同而有所不同。评价的主要内容是：行为表现；与同事的关系；与公众沟通联系的情况；创造性；责任心；在各种压力下的反应；理解和评价能力；从事建设性工作的能力；决策能力；工作效率和工作成果；道德品行；书面和口头表达能力；组织、领导、监督、管理能力；交际、谈判能力；接受新观念、应用新方法的能力；接受建设性批评意见的情况；计算机操作能力等。考核结果分为杰出、优秀、满意、一般、差五个等次。
除了对本人加以评价，还要进行比较性评价，即与其他同级公务员比较，得出杰出、优秀，一般或差等次。最后根据公务员本人的考核等级和与其他公务员比较的相对等级来确定被考核者的晋升、培训或另行安排工作。
来源：《清风》