公款吃喝：不能仅加强管控，而当一禁到底
公款吃喝：不能仅加强管控，而当一禁到底
刘飞
刘飞
公款吃喝浪费甚巨，群众意见很大。前些时日，公款吃喝问题因上海市卢湾区红十字会“万元餐”事件和中石化广东分公司“天价酒”事件再次成为舆论关注焦点。
为解决公款吃喝问题，有关部门和各地都采取了多种管控措施，收到了一定成效，但形势未见根本好转。笔者认为，目前的整治思路既没有认清公款吃喝的本质，又低估了禁止的难度;既没有充分考虑吃喝者的想法，又罔顾了群众的呼声。笔者认为，解决公款吃喝问题的办法，不是仅仅加强管控，而是当一禁到底。
吃喝本是私事，公事无需吃喝
搞清吃喝是公事还是私事，先要搞清何谓公事和私事。从实然的角度看，公事是公家的事，私事是个人的事。从应然的角度看，公事是公域之内的事情，私事是私域之内的事情。公域和私域的划分，起源于公元前5世纪的罗马法关于公法和私法的划分，公域之内适用公法来调整，私域之内适用私法来调整。公域讲民主，私域讲自由，公域内的“指挥棒”是权力，私域内的“指挥棒”是权利。在不同地域不同时期，公域与私域之界分并不一样。在计划经济时期，尤其是施行“大锅饭”的人民公社时期，不仅工作隶属公域之内，吃喝也隶属公域之内。如今，随着市场经济的发展，公权早已退出了许多私域，公域与私域之界分日益明晰。人身权是不可让渡的权利，人身权的行使当适用私域之规则。吃喝，究其本源，是为了满足个人需要，吃喝权是人身权的一种，对吃喝权的行使适用私域之规则，人有权自主决定吃喝问题，故吃喝属于应然意义上的私事。笔者曾听一位领导说，他在出访一个北欧小国时，该国的陪同人员在就餐时将他们一行访问人员安顿完毕后便主动离去，并没有陪同吃喝，可见吃喝的私事性质在该国并无疑问。
公事是与权力行使有关的事情。一切权力都必须依法行使，这是法治的应有之义。依据以上原理，公事必须依法办理，公事之中没有私利，行使权力的人可以基于职位或劳动获得薪酬，而不能从权力本身获取任何利润。实践中，公款吃喝是影响权力行使的一种方式，满足某人吃喝是手段，如果这种手段影响了权力依法行使，那么它是必须被禁止的;如果它没有影响权力依法行使，那么它是没有必要的。公事公办或者说公事法办，本身意味着给人以应得，故公款吃喝根本就是多此一举。
公款吃喝之法律性质
时下，对吃喝之事的公私性质有认识偏差，主要是由于吃喝担当了不该担当的角色。有人认为，为了开展某项工作而吃喝是公事，比如争取上级拨款，或者前往基层调研，或者与其他单位进行工作洽谈，因此应当由公款买单。依笔者看，这种吃喝既有公事的成分，也有私事的成分，公事的成分是指为了满足工作需要而吃喝的那部分，私事的成分是指为了满足个人需要而吃喝的那部分。就公事的成分来看，这种将公事公办转变成吃喝才办的做法本身就是不合法的，个人通过分配公事上的利益而使自己受益，其行为属于受贿;就私事的成分来看，这种为了满足个人需要而吃喝却用公款买单的做法也是不合法的，其行为属于贪污。
有人认为，满足个人需要的吃喝是为了满足工作需要，其是工作的一部分，故认定公款吃喝为非法是不恰当的。而笔者认为，这种观点在理论上是站不住脚的。即便承认公款吃喝公事成分的合法性，亦不能否认私事成分的非法性，因为私事成分并非公事成分之特有准备。不妨作以下思考，依据民法有关理论，一个人在上班必经的马路上发生交通事故，可以认定为工伤。而若在自家的楼梯上不小心摔伤，却不能认定为工伤，尽管其下楼的目的就是去上班。原因在于前者是工作之特有准备，而后者是个人之基本需要，一般来说，只要其打算外出必定要走楼梯。依据刑法有关理论，一个人吃饭之后实施了犯罪行为，不能认为其吃饭是犯罪准备，因为犯罪准备特指为犯罪准备工具或制造条件，吃饭并非为犯罪而准备，其不犯罪也要吃饭。同样的道理，人只要活着必定要吃喝，其吃喝必定满足个人需要，故私事成分的吃喝并非公事成分吃喝的特有准备，其不是公事的一部分。
可见，公款吃喝既具有贪污的性质，又具有贿赂的性质，只是由于将贪污和贿赂糅合到一起掩盖了贪污的性质，又由于公款吃喝之贿赂方式穿了一件不该穿的公事的“外衣”，且每次获利的人多而利少，又由于人情观念的误导，公款吃喝处于司法实践中的灰色地带，它的非法性逐渐淡化了。这一点恐怕许多官员也明白，从一些对在公款吃喝中丧命的人的处理办法上就能看出，比如若有人因公款吃喝而死亡并不总能认定为因公殉职。
禁止公款吃喝的可行性
早在2006年，清华大学教授孙立平即撰文称解决公款吃喝的时机已经成熟。“所谓时机成熟，就是公款吃喝的人已经开始吃腻了吃厌了，对吃不太感兴趣了。已经有相当多的公款吃喝者把这当成了一种负担:钱是公家的，身体是自己的，不能为了工作，把身体搭上”。据笔者所观所感，此种评判情况基本属实。如今，在很大程度上，公款吃喝已经变成一种礼俗，在成文的制度规定以外，吃喝的时间、地点、标准又形成了一整套不成文的规则，不按照这个规则办事会被认为失礼，不少领导和从事接待工作的官员仅仅出于礼俗的考虑而吃喝不止，致使自己身心俱疲，因此不少人希望上级能从严管控公款吃喝，将其从太多的礼俗性的吃喝中解脱出来。
作为腐败现象之一，公款吃喝并不是世界通例，即使在有的腐败问题很严重的国家，也没有大量的公款吃喝现象，比如印度。据报道，印度经济增长学院的古普塔教授说，除了极少一部分外事场合会有政府出面宴请外，印度总体上没有公款吃喝的概念。对于普通的政府部门，所有的工作往来都是有事说事，办完后各自去忙各自的工作。由于每年所做的预算当中没有招待费这一项开支，发票不能以工作的理由报销。财政支持被切断了，自然也就没有人张罗着去请别人吃饭了。
这里有两个问题需要提及:第一，若禁止公款吃喝，本来用于吃喝的公款会不会流入其他腐败渠道?答案是或许会。但将吃喝之巨大浪费节省下来，不管其再流到哪里，只要不是白白浪费，禁止之举措至少是变好而不是变得更坏。第二，若禁止公款吃喝，会不会给餐饮服务业发展带来很大打击?答案是或许会。不妨把结果想象得更严重一些，或许还会有经济阵痛，但即便如此也必须禁止，不能要带血的GDP，同样也不能要浪费、腐败之事支撑的繁荣，没有生产和创造的消费行业不正常地繁荣是不可能持续发展的。
禁止公款吃喝的办法
过去解决公款吃喝问题仅止于管控，此种办法不仅难以操作，给违反者留下了诸多借口，还违背了法治精神，没有做到有法必依、违法必究。鉴于此，笔者认为，必须做到以下两点:其一，一律禁止，没有例外。实践中，各级制定的禁止公款吃喝的规定多是只禁止下级的公款吃喝而不禁止招待上级的公款吃喝，只禁止体系内的公款吃喝而不禁止不同体系之间的公款吃喝，规定上留了口子，容易打擦边球。事实证明，治理效果不佳。若一律禁止，则便于操作。在技术层面上，可以借鉴印度的办法，取消招待费预算支出，彻底切断公款吃喝的财源，可收到釜底抽薪的效果。其二，吃喝入罪，依法惩处。当前，公款吃喝难管控的原因之一，就在于不少人认为公款吃喝不是犯罪，不进腰包不是犯罪。故将公款吃喝入罪，根据吃喝者的角色、公款数额大小、情节轻重，依据刑法之有关规定予以严惩具有重要意义，这也是厉行法治之必需。2009年10月21日，浙江省舟山市中级法院将该市一卫生院原院长公款吃喝认定为贪污犯罪，与他的其他犯罪行为一并处罚，一审判处其有期徒刑十一年，并处没收财产人民币5万元。这一判例全国罕见，被媒体称为“舟山案例”，获得一片称赞，此案值得借鉴。 (作者系南京军区军事检察院检察官)
来源：《检察日报》