回顾十八大以来三年多的反腐历程，新一届中央领导集体如何带领我们，跨过错综复杂的利益藩篱、拆解一桩桩眼花缭乱的腐败案件？如何叩诊最深层的腐败肌理、沉积最长效的预防腐败机制？我们党又如何通过领导最坚决、最彻底的反腐败，凝聚人心、增进共识、汇聚标定两个“一百年”目标的正能量？
紧跟中央反腐脚步，人民论坛杂志社三年来聚焦官员群体，用大数据样本分析，围绕腐败类型、发生机理、官员心态、反腐对策等，以人民论坛问卷调查中心为主要实施机构，以《人民论坛》政论双周刊、《国家治理周刊》、人民论坛网等为主要发布平台，策划组织了一系列大型反腐调查，以详实的数据分析和深刻的专家解析，迅速占据时事热点，于反腐舆论场持续发酵：
2013年：6月《基层干部误读困局》、9月《官场形式主义为何顽固》
2014年：3月《从严治吏十个疑惑》、4月《公权力异化脉络》、9月《关注官场逆淘汰》、11月《小官贪腐现象调查》
2015年：3月《官商关系逻辑困境》、4月《关于局部“塌方式腐败”的调查分析》、5月《“为官初衷”讨论》、8月《官员干事动力从哪来？》、12月《破除官场长期流弊——对干部欺上瞒下现象的调查》
……
几十万样本的反腐系列调查，过半比例专门覆盖基层党政干部群体，围绕反腐主题，从破与立两个方面，一边深入思考如何破解反腐课题，一边思索如何推动构建官场新秩序。
这些大型反腐系列调查，是十八大以来中央从严治吏、强力反腐的一个缩影，是对三年反腐轨迹的一个记录，也是读懂中国社会“新常态”、思考下一步反腐之路的一个窗口。
（我们欢迎转载、欢迎参与讨论、欢迎赐稿。邮箱：rmlt_zhiku@126.com、电话：010-65363729）
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上篇·腐败类型
第一期：小官贪腐的危害有多大？——基于小官贪腐的调查分析
第二期：一查一大帮，一动就塌方——局部“塌方式腐败”调查分析
第三期：落马“一把手”都曾是“一霸手”——“一把手”腐败的治理难题
中篇·发生机理
第一期：公权力异化脉络
第二期：官商关系逻辑困境
第三期：“鸵鸟型”官员特征调查
下篇·官员心态
第一期：官员干事动力从哪来？
第二期：为官初衷大讨论
落马“一把手”都曾是“一霸手”
——“一把手”腐败的治理难题
所谓“一把手”，是党政机关、国有企事业单位的党委或行政最高领导，包括书记、局长、董事长、总经理、校长等。在我国当前的权力运行机制下，“一把手”对所在单位具有举足轻重的影响，其思想观念、认识境界、行为作风会明显地影响本单位的风气、业绩和精神面貌。从这个角度讲，“一把手”腐败的危害是巨大的。所谓“兵熊熊一个，将熊熊一窝”，事实上，近年来腐败往往具有“窝案”的特点，官员一倒一大片，这与“一把手”腐败的特点是密切相关的。
“一把手”腐败的特点
“一把手”腐败的特点有哪些？我们收集整理了2000年到2014年3月底所有公布的厅局级官员腐败案例，包括367个厅局级以上官员。在367个厅局级腐败官员中，曾经担任“一把手”职务的有219名，占比约60%。分析发现“一把手”腐败具有如下特点：
1、从行业分布上看，党委、政府、国企、交通以及司法等部门单位的“一把手”腐败现象最多，他们成为“一把手”腐败的主体（如图1）。
2、全部厅局级腐败官员中，大部分腐败官员的学历在大专以上。其中，大学本科占37%，硕士占42%，博士占9%（如图2）。
在219个腐败的“一把手”样本中，博士有13个，占腐败的“一把手”样本总数的6%左右，略低于全部博士贪官在全部厅局级贪官中所占的比例。从这组数据上看，高学历成为高级干部贪腐的重要特征。当然，我们尚没有具体分析，这些干部的学历有多少是全日制的，有多少是在职的。在全部贪官中，“海归”占3%。
3、此外，从性别上看，女性占全部厅局级腐败官员的3%。
在219个腐败的“一把手”样本中，女性只有3名，占1%多点。根据中组部的数据，2009年全国省部级以上干部中，女性比例为11%，地厅级干部的女性比例为13.7%，县处级干部的女性比例为16.6%。相较于女性干部占全部干部的比例，女性干部腐败的比例明显低于男性。这可能是因为女性相对谨慎保守，更害怕贪污受贿的风险。另外由于家庭分工的原因，女性腐败的机会相对较少。这一发现与严谨的理论研究是一致的。在西方，有学者曾使用1980和1990年代大约40个发达和欠发达国家的“世界价值观”调查数据、企业微观调查数据以及跨国数据展开了分析，结果发现女性比男性更难以原谅腐败行为，女性企业主更倾向于不行贿，女性在议会或政府比例更高的国家更为清廉。
4、值得注意的是，在这367个厅局级腐败官员中，有172名官员（占47%）曾包养“二奶”，道德作风败坏；有44名官员（占12%）曾在政法系统任职，属于“执法犯法”，破坏了司法公正；有24名官员（占7%）曾在中央任职，说明腐败从中央到地方无孔不入；有63名官员曾在国企任职，占总数的17%，这一比例明显高于国企官员占官员总数的比例。
一类特别的腐败行为——用人腐败
“一把手”还有一类特别的腐败行为，即用人腐败。书记“一把手”通常握有干部人事任免权，这主要是由“党管干部”的原则和各级党委分管干部任免的具体制度所决定的。在许多情况下，正是由于干部任免权，使“一把手”掌控的权力具有相当的魔力，可以驱使、支配其他的任何权力，例如行政权、执法权、司法权、监督权。
山西翼城县原县委书记武保安与他的妻子在因腐败犯罪接受调查时，曾多次感概地说：“当书记与当县长就是不一样”。他的体会说明了“一把手”和“二把手”之间的权力有质的区别。武保安在升任县委书记之前，就在该县任县长，其感受具有相当的可信度。
正是因为“一把手”的特殊性，其腐败的危害也特别的大。不仅是一般的腐败犯罪情节严重，还可能导致一批人犯罪，形成一个个腐败的网络或集团，其腐败对于党和国家执政合法性有巨大损害。一些位高权重的“一把手”通过腐败行为，建立起了腐败集团或“王国”，进一步刺激了他们的野心，他们很可能不满足于经济上的利益，而滋长起政治觊觎。对于党长期执政和国家政权稳定来说，将是一个十分危险且现实的威胁。
如何限制“一把手”的权力
从根本上讲，腐败的原因无外乎三个：官员拥有较多的自由裁量权，权力能够转化为租金，腐败的行为难以察觉和被惩罚。因此，要减少腐败，尤其是遏制“一把手”腐败，应该从源头上限制“一把手”的权力，这是反腐败的制度基础。
第一，减少各类行政审批权，特别是减少“一把手”的审批权。从资源配置的角度讲，在市场经济条件下，凡是市场能做好的事情，都应该交给市场去办；只有市场做不好，并且政府可以做好的事情，才需要由政府来办。在这个大的原则下，政府应该逐步减少各类不必要的行政审批及对市场行为的微观干预，真正让市场在资源配置中起决定性作用。另一方面，从腐败对经济效率的影响来看，现有研究表明，行政管制，尤其是行业进入管制，是导致企业和政府官员之间发生腐败行为的重要原因。因此，应该从宏观上减少各类行政审批。减少了政府的审批权，当然也就一定程度上减少了所在政府部门的“一把手”的权力，这是减少“一把手”腐败机会的治本之策。
第二，减少“一把手”的自由裁量权，缩小留给“一把手”的“候选清单”。现行制度安排留给党政部门“一把手”的自由裁量权太大。用人腐败被认为是最严重、最普遍的腐败，因为人事权是最重要的权力，所可能带来的租金最多。然而恰恰是在用人问题上，“一把手”所握有的权力太大。
第三，强化对重大决策权的事前约束。要有效地限制“一把手”的权力，首先就要厘清责任的边界。作为一个单位或者地区的“一把手”，不可能也不应该对所有事务负责，否则在“稳定压倒一切”、“发展压倒一切”的理念下，是不可能有真正的权力边界的。这也可以在一定程度上解释，为什么中央三令五申对权力的约束与限制，但是“一把手”仍然可以获得“绝对权力”，从而导致很多规章制度缺乏约束力。理念不改，制度难行，权力约束便遥遥无期。
（本文摘编自《国家治理》周刊2014年9月第四周，总第12期）
附往期回顾