殷庆言中共北京市委党校原副校长
大家下午好！今天围绕《中国共产党问责条例》（以下简称《问责条例》），我主要向大家汇报四个问题：第一，为什么要问责；第二，问责什么；第三，怎么问责；第四，怎么学习贯彻好《问责条例》。
问责是全面从严治党的重要内容之一。十八大以来，习近平总书记对于党员领导干部的要求，概括为六个字：忠诚、干净、担当。党中央紧紧抓住落实主体责任这个“牛鼻子”，把权利与义务、责任与担当对应统一起来。强化问责成为管党治党、治国理政的鲜明特征。随着全面从严治党的力度不断加大，问责工作的制度化、常态化要求愈发迫切。《问责条例》的出台，正是立足党的事业发展和全面从严治党现实需要的一次顶层设计。
2016年1月，中纪委六次全会提出要把问责作为全面从严治党的重要抓手，研究制定《问责条例》。该条例于6月28日中共中央政治局审议通过，自7月8日起施行，是第一部规范党的问责工作的基础性法规，借鉴了《中国共产党廉洁自律准则》的制定经验。《问责条例》共13条，1700字，高度凝练、简便易行，坚持依规治党，实现纪法分开，通过党言党语突出党内规则的特色，体现了十八大以来我们管党治党理论和实践的创新成果。
一、为什么要问责
十八大以来，习总书记多次强调，“要强化和落实各级党委（党组）抓作风建设的主体责任，制定明细的责任清单和问责规定”，“要健全问责机制，坚持有责必问、问责必严，把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来，形成法规制度执行强大推动力”。他要求我们“要坚决把全面从严治党的主体责任压下去，加大问责力度，让失责必问成为常态”。那么，对于问责的重大意义，我做三点分析：
第一，坚持党的领导，贯彻党的路线方针政策，必须要强化责任担当。我们说，贯彻落实党中央决策部署，必须不折不扣、坚定不移，绝不能有丝毫的含糊和动摇。但是到目前为止，通过十八大以来对中央部委、中央企事业单位以及全国31个省市区的党组织进行的十轮巡视，发现一个突出的问题就是贯彻党的路线方针政策不坚决、不全面、不到位，以官僚主义、形式主义的错误方式来应对。有的以会议贯彻会议、以文件落实文件，甚至有的单位把党中央决策部署变成标语和口号，不贯彻不落实，有的贯彻执行不力，有的在贯彻中走样。
在第九轮巡视中，中央巡视组在给国家发改委的反馈意见中指出：“国家发改委贯彻执行中央大政方针还没有完全到位，担当不够，主动转变职能意愿不强，贯彻五大发展理念、推进供给侧结构性改革等措施不够有力”。对于中宣部，中央巡视组在反馈意见中指出：“对意识形态工作的领导还需进一步加强，推动落实意识形态工作责任制不到位，把党管媒体原则贯彻到新媒体领域存在薄弱点。”对于国家广电总局，巡视组在反馈意见中讲：“新闻宣传引导力影响力不强”，“把党管媒体原则贯彻到新媒体领域办法不多；引导扶持精品力作不够，‘三俗’现象突出”。
在第十轮巡视中，中央巡视组在给全国人大常委会机关党组的反馈意见中指出：“机关党组在管党治党上存在着宽松软的问题，贯彻落实中央决策部署的一些措施不够有力。”对于全国政协机关党组，中央巡视组在反馈意见中讲：“全国政协机关党组管党治党存在宽松软，贯彻落实中央决策部署有的措施不够到位，违规经商办企业问题比较突出，少数领导干部纪律规矩意识淡薄；执行选人用人规定不严格、不规范，对直属单位选人用人监管不到位；全面从严治党不够坚强有力，对一些问题的处理偏轻、偏软，一些部门和企事业单位利用政协资源谋利，存在廉政风险；机关内部管理存在‘灯下黑’。”对于中央统战部，中央巡视组在反馈意见中指出：“党的建设存在薄弱环节，存在把业务工作视同党建工作现象，基层组织生活不够规范”。
简单把中央巡视组的反馈意见梳理一下，就能够看出我们为什么要制定《问责条例》。坚持党的领导，贯彻党的路线方针政策，必须要强化责任担当。习总书记讲：“不讲责任，不追究责任，再好的制度也会成为纸老虎、稻草人。”三中全会提出，落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任。习总书记指出：“对巡视发现的普遍性、倾向性问题，要及时反馈给地方、部门、企事业单位党委党组，督促落实主体责任，抓早抓小，堵塞制度漏洞。主要负责同志要种好自己的责任田，不抓党风廉政建设就是严重失职，对巡视整改不到位的地方、部门和单位，要抓住典型，严肃问责。”
如果不抓问责，致使党的好政策得不到落实，人民群众就没有获得感。我们讲，同党中央保持高度一致，不仅要听表态、更要见行动，要看是否把中央精神同本地区本部门本单位实际紧密联系起来，实事求是、求真务实，见诸行动、落到实处。所以，全面从严治党必须坚持问题导向，以强有力的问责督促责任落实，维护党中央集中统一领导，确保中央政令畅通。不能出现过去那种“上有政策，下有对策”，甚至“政令不出中南海”的现象。
第二，问责是全面从严治党的重要保证。2016年1月，习总书记在中纪委六次全会上讲，反腐败斗争的压倒性态势正在形成。全面从严治党已经取得重要进展，但是在一些地方和单位，全面从严治党落实不力的问题依然突出。原因就在于一些党组织和党的领导干部奉行好人主义，缺乏责任担当，不敢较真碰硬，没有正确认识权力与责任的关系，把两者分开，甚至有的人只想要权力，不愿担责任。一些党组织党内政治生活失去原则性和战斗性，好人主义盛行，搞一团和气、不愿得罪人，基本不开展批评，即便是批评也是抽象空洞的，包装了再包装。有的单位叫“自我批评摆情况，批评别人谈希望”，说“多个朋友多条路，多个仇人多堵墙”，“多摘花，少摘刺”。对共产党人来说，没有离开责任的权力，党和人民赋予我们权力时，更是压上了责任，就要有与之相匹配的责任担当。
我们党95年的历史证明，敢于担当是共产党人的灵魂，是共产党人的脊梁。革命战争年代，敢于担当就是要为国家解放、民族独立前赴后继，抛头颅、洒热血，在所不辞；在今天，敢于担当就是要把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，对党和人民负责、为党和人民担责。习总书记讲：“各级党委和政府，各级领导干部，在出现侵害群众利益、违反党纪国法的事情时，一定不要护着掩着，要表明坚决反对的态度。有的干部胡作非为、贪赃枉法、欺压百姓，你去护着他干什么？很多事情开始很小，结果越闹越大。有的同志可能是怕影响政绩、影响形象。我这里说清楚，如果出了问题，情况清楚并且是明显错误的，有关党委必须第一时间表明态度，对护着掩着的反而要追究责任。”所以，立足当前，制定《问责条例》就是要释放强烈政治信号，党中央对问责是动真格的，要让失责必问、问责必严成为常态。
第三，问责是强化政治责任，厚植党执政政治基础的要求。党政军民学、东西南北中，党是领导一切的。如果党组织和党的领导干部失职失责、管党治党不严，损害党的形象，侵害党的执政基础，妨碍党的政治纲领和执政使命的实现，就要追究其在党的事业和党的建设中的领导责任。所以，习近平总书记讲：“有的党组织没有把党要管党、从严治党的政治责任担当起来，党员领导干部党的观念淡薄，组织涣散、纪律松弛。一些地方长期不查办案件，一查就是窝案串案；有的领导干部对党的政策阳奉阴违；有的地区一些基层组织处于瘫痪状态。这些问题解决不好，党的建设就会出大问题。”在贯彻三中全会精神过程中，在开展党的群众路线教育实践活动的情况下，要三令五申，明确“一岗双责”，树立党的观念。什么叫“一岗双责”？就是领导干部既要担负业务工作，又要担负从严治党、党风廉政建设的责任。
从现实生活看，确实有这样的情况。十八大以来，一些单位软弱涣散，导致一些干部仍然不收敛、不收手。比如中国人民银行党委委员、行长助理杨子强，携带家属到青岛过端午节，公款支付应由个人承担的费用。之后，中纪委对事件进行了通报，给予杨子强党内警告处分。国家食品药品监督管理总局应急管理司原司长毛振宾，在培训期间违规组织公款宴请，且在调查期间不如实讲清情况，故意隐瞒事实真相，受到党内严重警告处分，并被免去职务。中宣部五洲传播出版社的原社长李红杰公款旅游，利用在中央党校学习放暑假之机，以调研的名义到新疆公款旅游，违规乘坐国内航班头等舱及超标准住宿等费用均用公款报销。最终受到党内严重警告处分，并被免去职务，退赔应由个人承担的费用共计25290元。司法部办公厅原副主任、信息中心原主任胡一丁违规兼职取酬、违规使用公车，受到党内严重警告、行政记大过处分，并被免去职务。环保部辐射源安全监管司副司长赵永明等人公款支付娱乐费用，受到党内警告处分，退回用公款支付的费用。光明日报社办公室外事办主任肖连兵违规组织团组出国访问变相公款旅游，受到党内严重警告处分。十八大以来，仍然出现这种顶风作案的问题。
还有最近披露的辽宁拉票贿选案，触目惊心。大家看这四组数据，可以说是建国以来所没有的。第一组数据，辽宁省十二届人大一次会议选举的102名全国人大代表中，45人涉及拉票贿选，比例高达44%。第二组数据，辽宁省十二届省人大代表，一共619人，涉案的有523人，比例高达84%。第三组数据，9月17日，454名省人大代表被终止代表资格，目前辽宁省十二届人大代表实有147人。第四组数据，62位省人大常委会成员中，有38人被停止职务，比例高达61%，造成辽宁省人大常委会人数不足半数，无法召开常委会履行职责。因此，全国人大接管了辽宁省人大的工作，由全国人大组织开展新的全国人大代表和辽宁省人大代表的选举工作。这个问题达到了多么严重的程度！
所以说，问责是强化政治责任，厚实党的执政政治基础的要求。正如习近平总书记所说：“有的党组织没有把党要管党、从严治党的政治责任担当起来”，“这就造成一些地方长期不查办案件，一查就是窝案串案”。
我通过以上三点分析，来说明了一个问题，就是我们为什么要问责。概括起来说，《问责条例》立规的逻辑，或者说贯穿《问责条例》的一条红线就是三句话：有权必有责、有责要担当、失责必追究。立规的目的就是要落实党组织管党治党的政治责任，督促党的领导干部践行忠诚、干净、担当。所以，《问责条例》对由谁问责、问责谁、怎么问责作出了明确规定，让问责工作有章可循。《问责条例》的实施，标志着党的问责工作进一步规范和强化，再次释放出全面从严治党的强烈政治信号。
二、问责什么
十八大以来，党中央把问责作为管党治党的利器，先后对山西塌方式腐败、湖南衡阳和四川南充拉票贿选案等严肃问责。据统计，截至2016年5月底，全国共对4.5万余名党员干部作出了责任追究，起到了很强的震慑警示作用。那么，对于问责什么，《问责条例》明确规定，党组织和党的领导干部违反党章和其他党内法规，不履行或者不正确履行职责，有下列情形之一的，应当予以问责：
第一，党的领导弱化。主要表现在以下几个方面：党的理论和路线方针政策、党中央的决策部署没有得到有效贯彻落实，在推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中，或者在处置本地区本部门本单位发生的重大问题中领导不力，出现重大失误，给党的事业和人民利益造成严重损失，产生恶劣影响的。
第二，党的建设缺失。主要表现在以下几个方面：党内政治生活不正常，组织生活不健全，党组织软弱涣散，党性教育特别是理想信念宗旨教育薄弱，中央八项规定精神不落实，作风建设流于形式，干部选拔任用工作中问题突出，党内和群众反映强烈，损害党的形象，削弱党执政的执政基础的。
第三，全面从严治党不力。主要表现在全面从严治党不力，主体责任、监督责任落实不到位，管党治党失之于宽松软，好人主义盛行、搞一团和气，不负责、不担当，党内监督乏力，该发现的问题没有发现，发现问题不报告不处置、不整改不问责，造成严重后果的。
第四，维护党的政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律不力。新的《中国共产党纪律处分条例》把党的纪律概括为六大纪律，就是政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律。也就是说，维护党的纪律不力，导致违规违纪行为多发，特别是维护政治纪律和政治规矩失职，管辖范围内有令不行、有禁不止，团团伙伙、拉帮结派问题严重，造成恶劣影响的。
第五，推进党风廉政建设和反腐败工作不坚决、不扎实。比如，管辖范围内腐败蔓延势头没有得到有效遏制，损害群众利益的不正之风和腐败问题突出的。中央巡视组在给财政部的反馈意见中明确讲：“落实主体责任的政治担当不够，存在‘灯下黑’的问题。纪检机构监督执纪问责不力。违反中央八项规定精神和‘四风’问题时有发生。对财政权力监督制约不力，存在廉政风险。”
第六，其他应当问责的失职失责情形。
前五条是主体部分，第六条是兜底条款，紧扣全面从严治党的方方面面，同时也与行政问责事项区分开来，对引咎辞职、涉嫌犯罪移送司法机关等已有明确规定的方式和程序不再重复规定，体现了坚持依规治党，纪法分开、纪在法前的原则。所以，对于问责什么，我们在学习《问责条例》过程中要逐条学习、对照、检查，看我们存在不存在这方面的不足。
三、怎样问责
第一，突出主体责任，聚焦“关键少数”。《问责条例》规定：“党的问责工作是由党组织按照职责权限，追究在党的建设和党的事业中失职失责党组织和党的领导干部的主体责任、监督责任和领导责任。”即,由上级党组织来追究下级党组织的责任问题。“问责的对象是各级党委（党组）、党的工作部门及其领导成员，各级纪委（纪检组）及其领导成员，重点是主要负责人。”
《问责条例》首先明确了问责工作的主体和对象，也就是由谁来问责、问责谁的问题。问责的主体是有管理权限的党组织，包括从中央到地方的各级党组织。我们党作为一个有8800多万名党员、440多万个党组织的党，都让中央来问责是做不到的。所以，问责必须分级负责，从中央到地方，层层压实责任。同时，《问责条例》不仅把问责的责任落实到党委、纪委身上，而且还分解到党委的各个部门，比如组织部、宣传部、统战部等工作部门，这是《问责条例》的一个创新，体现了全面从严治党细化落实责任、层层传导压力的要求。各级党组织既是问责的主体，也是问责的对象。问责不是只能对下级问责，也包括本级党组织的问责。所以，我们对下级问责的同时也要把自己摆进去。
《问责条例》还突出强调问责的“重点是主要负责人”。为什么？实际上就是要突出“关键少数”中的“关键少数”，一把手更是问责的重中之重。因为实践表明，哪个地区、单位有坚持正确政治方向、勇于负责的领导班子（特别是一把手），哪个地方的党的领导就坚强有力。所以《问责条例》突出问责重点，规定：“问责应当分清责任。党组织领导班子在职责范围内负有全面领导责任，领导班子主要负责人和直接主管的班子成员承担主要领导责任，参与决策和工作的班子其他成员承担重要领导责任。” 因此，领导班子成员就要把自己的责任扛起来，即使你不是领导班子中的主要领导，或者也不是分管领导，出了问题也会追究你的责任。
第二，七种问责方式，既可以单独使用，也可以合并使用。《问责条例》总结了历史与实践的经验，将现行各类规定中的十几种问责方式整合和规范为七种。其中，对党组织采取检查、通报、改组三种方式。检查，就是对履行职责不力、情节较轻的，应当责令其作出书面检查并切实整改。通报，就是对履行职责不力、情节较重的，应当责令整改，并在一定范围内通报。改组，就是对失职失责，严重违反党的纪律、本身又不能纠正的，应当予以改组。山西由于发生塌方式、系统性腐败，所以中央对山西省委进行了改组。
对领导干部采取通报、诫勉、组织调整或者组织处理、纪律处分四种方式。通报，就是对履行职责不力的，应当严肃批评，依规整改，并在一定范围内通报。诫勉，就是对失职失责、情节较轻的，应当以谈话或者书面方式进行诫勉。组织调整或者组织处理，就是对失职失责、情节较重，不适宜担任现职的，应当根据情况采取停职检查、调整职务、责令辞职、降职、免职等措施。纪律处分，就是对失职失责应当给予纪律处分的，依照《中国共产党纪律处分条例》追究纪律责任。
《问责条例》还规定，这七种问责方式可以单独使用，也可以合并使用。比如，在一些问责中，有的既撤销职务，又给予纪律处分。将两种问责方式合并使用，双管齐下，既给党纪处分，又撤销领导职务。
第三，规定问责时限，实行终身问责。《问责条例》规定：“问责决定作出后，应当及时向被问责党组织或者党的领导干部及其所在党组织宣布并督促执行。有关问责情况应当向组织部门通报，组织部门应当将问责决定材料归入被问责领导干部个人档案，并报上一级组织部门备案；涉及组织调整或者组织处理的，应当在一个月内办理完毕相应手续。”这就明确地亮出了问责时限的红灯：被问责之后，涉及组织调整的，一个月之内必须办理完毕。
《问责条例》还特别规定：“实行终身问责。对失职失责性质恶劣、后果严重的，不论其责任人是否调离转岗、提拔或者退休，都应当严肃问责。”实际上就是要坚持失责必问，问责必严，该打的板子必须打下去，绝不搞“下不为例”、“网开一面”，只有这样，问责才不会形成“破窗效应”。
第四，动员千遍，不如问责一次。制度的生命在于执行。各级党组织要牢固树立“四个意识”，自觉向以习近平同志为核心的党中央的担当精神看齐，用担当的行动来诠释对党和人民的忠诚。习近平总书记说：“各级党组织整改不力是失职，不抓整改是渎职。中央巡视组是代表中央去反馈，要找党委（党组）书记直接说事，坚决把责任压下去。细化整改问责制度，建立问题清单、任务清单、责任清单。对敷衍整改、整改不力、拒不整改的，抓住典型严肃追责。”
因此，各级党组织就要以“眼里不揉沙子”的认真劲，敢于较真碰硬，对党的领导弱化、党的建设缺失、从严治党责任落实不到位的，对巡视发现的问题拒不整改或者整改不到位的，对腐败问题严重不作为、乱作为的，都要严肃问责，一级抓一级，增强责任意识，激发担当精神。
第五，纪委要把自己的职责摆明确。检查党的路线方针政策和决议的执行情况，是党章规定的各级纪委的主要任务之一。2016年1月，习近平总书记在中纪委六次全会上把纪委的职责概括为监督、执纪、问责这六个字。这六个字是纪委的职责所在、使命所在。所以，对于纪检机关的“探头”作用，比如，能发现的问题没有发现，发现了问题不报告、不处治的，要制定有效管用、便于操作的实施细则和配套措施，责任追究情况要定期报告，典型问题要公开曝光。
当然，从严问责的同时也要避免盲目问责。例如，山西屯留县一中学的22名教师用AA制的方式聚餐，结果屯留县纪委对这些教师进行了问责。再有，福建某县的两名党员在占道经营的流动摊贩处买菜，结果被通报批评。现在这两个地方的纪委都进行了更正——不能从一个极端走向另一个极端。我们讲的问责，是按照“有权就有责，权责要对等”的原则，要综合考虑违纪违法问题发生的时间、范围、情节等因素，不能瞎问责。老师们利用休息时间AA制聚餐，这和违反八项规定精神八竿子打不着。作为消费者的党员买占道经营摊贩的蔬菜，他怎么判断摊贩经营合法不合法、合规不合规？既然不准占道经营，应该管住摊贩，而不是管买菜的人。所以，一定要注意，追责，追的是政治责任，是党的建设、党的领导、从严治党这方面的责任，而不是什么鸡毛蒜皮。追责要抓大的方面，一看有没有加强教育，二看有没有抓制度建设，三看有没有抓一把手，四看有没有抓查处，五看有没有抓部署、抓检查、抓落实。
四、增强看齐意识，以敢于担当的精神贯彻好《问责条例》
中央制定《问责条例》的方向，就是重点解决不担当、乱担当问题，把全面从严治党的责任传导下去。任何一项制度都不可能解决所有问题，必须把思想建党和制度治党相结合。而执行制度最终靠人，在贯彻《问责条例》过程中，特别要注意增强看齐意识。只有敢于担当，才能贯彻好《问责条例》。
在这方面，我们特别要向党中央看齐、向总书记看齐。大家看十八大前后，从严治党发生了多大的变化。我们说，办好中国的事情，关键在党。能不能从严治党，我们在党的历史上既有经验，也有教训。讲到经验，我们党有三大法宝：统一战线、武装斗争、党的建设。这三大法宝不是并列平行的关系，武装斗争和统一战线是武器，党的组织是战士，也就是说党的建设和武装斗争、统一战线的关系是战士和武器的关系。这也是为什么在“四个全面”战略布局中，全面从严治党处于关键地位。
早在1989年，邓小平就告诫全党：“常委会的同志要聚精会神抓党的建设，这个党该抓了，不抓不行了。”十八大之前，治党不严集中表现在三个方面：一是基层党组织软弱涣散、纪律松驰；二是脱离群众的现象大量存在；三是腐败问题愈演愈烈。所以，在十八大之前，中纪委一直用“三个并存”、“两个依然”来概括反腐倡廉的形势：成效明显和问题突出并存、防治力度加大和腐败现象易发多发并存、群众对反腐败期望值不断上升和腐败现象短期内难以根治并存；反腐败斗争形势依然严峻、任务依然繁重。十八大以后就不一样了。十八届一中全会后，习总书记讲“打铁还需自身硬”。他说：“新形势下，我们党面临着许多严峻挑战，党内存在着许多亟待解决的问题。尤其是一些党员干部中发生的贪污腐败、脱离群众、形式主义、官僚主义等问题，必须下大气力解决。”全党必须警醒起来。十八大之后，我们开创了全面从严治党的新局面。
十八大之后，习总书记是怎么打“老虎”的？黑格尔曾讲，世界的权力转移通过三种类型来完成：宗法型、魅力型、法理型。宗法型就是以家族为中心，按照血统远近区别亲疏的法则来实现权力转移交接。中国自1912年中华民国建立之后，宗法型权力转移方式就行不通了。魅力型是指通过打天下的途径来实现权力转移，具有唯一性、不可替代性。在五代领导人当中，毛泽东、邓小平是魅力型的领袖，通过打天下的方式来实现权力转移。法理型是说通过一定法律程序完成权力转移，比如通过代表大会选举出来的领袖，不具备唯一性，是可替代的。
习近平作为一个法理型的领袖，居然做了魅力型领袖做的事。在我们党的历史上，除了毛泽东和邓小平，谁敢把常委拿下？就是习近平。所以，我们在学习贯彻《问责条例》过程中，一定要学习习总书记的这种敢于担当的精神。用习总书记的话来说，就是“我的执政理念，概括起来说就是：为人民服务，担当起该担当的责任。”所以，他强调：“全党同志要在党言党、在党忧党、在党为党，把爱党、忧党、兴党、护党落实到工作生活的各个环节，敢于同形形色色违反党内政治生活原则和制度的现象作斗争。”
具体来说，学习贯彻好《问责条例》主要有三点：第一，深刻领会党中央的意图，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，自觉同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，抓好《问责条例》的学习宣传和贯彻落实，把管党治党的责任担当起来。
第二，要密切联系实际，把自己摆进去，以身作则、以上率下，敢于较真碰硬、层层传导压力，让失责必问、问责必严成为常态。正如王岐山同志所说，我们要紧密联系思想和工作实际，以眼里不揉沙子的认真劲，踏石留印、抓铁有痕，唤醒责任意识，激发担当精神。
第三，要言出纪随，抓住典型问题，勇于铁面问责，发挥震慑警示效应，唤醒责任意识，激发担当精神。王岐山同志说：“动员千遍不如问责一次。制度的生命在于执行，执行制度关键在人。”《问责条例》能否起作用，关键在于各级党组织和党的领导干部敢不敢较真、有没有战斗性。
我们要通过《问责条例》的贯彻执行，解决以往宽松软的问题，不忘初心，继续前进。只有这样，才能真正使管党治党从宽松软走向严紧硬，为实现“两个一百年”奋斗目标、为实现中华民族伟大复兴中国梦提供坚强保证。
（根据宣讲家网报告整理编辑，未经许可，不得印刷、出版，违者追究法律责任）