澳大利亚反腐见闻（之三） 质量与效率：腐败案调查的最大挑战

　  新南威尔士州反腐败独立委员会（ICAC）成立以来，一直在民众享有相当不错的口碑。在2015年年底的最近一次民意测验中，该机构被认为是“必不可少的”，其工作是“令人赞赏的”。

　　以揭露、侦查、预防腐败案件为主要职能的ICAC，其职权中最为核心的是调查权，其他权力如获得资料和文件权、进入公用办公室权、举行听证会权等，都是协助调查的一些具体手段而已。ICAC中有一个专门的调查部，对应着这一核心权力。2015年7月1日至2016年6月30日，由ICAC评估小组作出决定的案件：其中审结且不转交的1549件，占总量的80%；审结并对外转交的192件，占总量的10%；对内转交但不侦查的144件，占总量的7%；转交调查部进行初查的41件，占2%。由此可见，由ICAC调查的案件只是大量案件中的极少部分，即那些严重的、需要运用ICAC的特殊权力进行调查的案件。那么，在日常工作中ICAC是如何开展调查的呢？

　　一是初查（preliminary investigations）。初查的目的是帮助ICAC发现或搞清楚案件是否需要展开更彻底的调查，以及在更彻底的调查中是否需要采取特别行动。如果答案是肯定的，那么，该案件就有可能升级为全面调查（a full investigation）。

　　初查后，ICAC将根据案件的具体情况作出相应的决定。比如，新修改并于2015年9月28日实施的《反腐败独立委员会法》（ICACAct）规定，ICAC也可以调查新南威尔士州选举委员会（the NSW Electoral Commission）提交的可能涉嫌刑事犯罪的选举案件。如ICAC在初查后发现，原以为案件可能与选举或游说方面的犯罪有关，但结果并不相干，而且也不属于腐败行为，ICAC就必须终止正在进行的侦查。初查后如ICAC决定将案件升级为全面调查，则必须将作出这一决定的理由告知新南威尔士州选举委员会。出于公共利益的需要，在调查过程中，ICAC还可以决定举行公众调查（a public inquiry）。

　　二是全面调查。在决定对案件进行全面调查时，ICAC的调查会涉及到过去和当前的所有活动。当然，调查将采取何种方式进行，要视案件的性质而定。ICAC会事先制定调查计划，并根据进展情况不断予以修正评估，以便采取最合适的调查策略。

　　全面调查后的结论也视案件的具体情况作出不同处理，分不再继续调查与继续调查两种。继续调查措施包括：向公共机构提交有关行使职权方面的建议（如有关采取纪律行动的建议）；宣传情报信息；向检察院提交证据；发布调查报告。

　　ICAC特别强调侦查的时效性，他们要求80%案件的初查一般在120天内完成，一旦案件升级为全面调查，则80%案件的秘密侦查要在16个月内完成。若决定举行公众调查，那秘密调查阶段就此结束。但事与愿违的是，ICAC2015 至2016年度报告显示，初查案件在120天内结束的比例，从2014至2015年度的98%下降到2015至2016年度的86%，平均天数从2014至2015年度的74天增加到2015至2016年度的85天；全面调查案件在16个月内完成的比例从2014至2015年度的73%下降到2015至2016年度的60%，其平均天数也从2014至2015年度的454天增加到2015至2016年度的505天。

　　对于侦查时效性方面出现的“负变化”，ICAC给出的理由是：法律修改后，ICAC案件管辖范围有所扩大；处理民事诉讼的资源（消耗）增加；在侦查重大刑事案件时，需协助新南威尔士州检察总署“打理”一些准备起诉或起诉工作。

　　这一“负变化”，恰好反映了ICAC当前在工作中所面临的挑战：如何克服当前的执法能力水平与重要案件侦查方面的资源日益短缺之间的矛盾。与5年前相比，虽然ICAC初查案件数量呈下降趋势，但需要全面调查的案件数量却不断上升，且复杂性与日俱增，而ICAC可运用的资源越来越受限制。

　　为解决质量与效率之间的矛盾，2015至2016年度ICAC采取了一些改进措施：开始设计和建立一套新的案件管理系统，预计2017年初可以完成；将监控技术作了实质性的升级；对《反腐败独立委员会法》实施后的相关政策、程序以及工作实施步骤等进行审查；对与通讯拦截和接触有关的政策及程序进行重点审查；继续审查并完善《调查手册》（the Operations Manual），以保障调查政策与程序能维护ICAC的调查水准。

　　ICAC在调查腐败案件时分两步走，既可避免浪费有限的司法资源，又能把握调查的重点与方向。而ICAC当前所面临的严峻挑战，其实与其他国家反腐败机构所遇到的困难相类似。值得关注的是，ICAC在重视打击腐败的同时，还不遗余力地从事腐败的预防与教育工作，这一点或许是该机构的另一特色所在。

　　（作者系最高人民检察院检察理论研究所研究员）