创立廉政公署的契机是上世纪70年代初对于外籍总警司葛柏的涉贪案调查。自1971年初的《防止贿赂条例》生效以来,警队反贪污部就开始注意到葛柏拥有大量来历不明的资产,并暗中对其进行调查,但苦于证据不足,调查工作无法进一步开展。在麦理浩的指示下,当时的葛柏案由时任警务处处长薛畿辅主持调查。1973年初,通过调查发现葛柏拥有超过430万港元的总资产,总额超过他服务警队21年以来的总收入的6倍,此资产被怀疑是葛柏通过贪污得来。葛柏案把民怨推到了沸点。同年6月,律政司首次引用《防止贿赂条例》要求葛柏在一周内解释其资产来源,否则就会对其作出拘捕。然而,葛柏却在此期间轻易逃离香港返回英国,此举引起香港社会各界哗然,积聚已久的民怨终于爆发。先由学生发起后得到众多市民响应的“反贪污、捉葛柏”大游行在香港多地举行,明确要求港英政府缉捕葛柏归案。

　　为平息民怨及回应民众要求,在葛柏逃走后一个礼拜内,麦理浩总督紧急任命高级副按察司百里渠爵士组织一个调查委员会,独立调查葛柏潜逃事件,并就香港的贪污问题和相关法例进行研究。百里渠爵士先后在7月、10月发表了两次调查报告,深刻指出香港社会普遍存在的贪污受贿情况严重,以致于港英政府渐失民心。在其第二份调查报告中,他虽未明确建议港英政府应仿效新加坡做法建立独立的反贪部门,但他在报告中阐述道:“有识之士一般认为除非反贪污部能脱离警方独立,否则大众永不会相信政府确实有心扑灭贪污。”时任港督麦理浩爵士迅速接纳了百里渠报告书中得建议,并在同年10月任内第二份《施政报告》中,明确宣布要成立一个独立的,直接向港督一人负责的反贪机构——总督特派廉政专员公署,专门负责反贪之调查事项。麦理浩爵士对于廉政公署的成立曾说道:“我认为需要成立一个崭新的机构,由德高望重的人员领导,以全力打击贪污,并挽回公众信心。公众对一个与任何政府部门,包括警务处都毫无连系且完全独立的组织明显更有信心。”

　　于是,1974年2月,根据《香港总督特派廉政专员公署条例》香港廉政公署应运而生,是独立及直接向香港政府首长负责的纪律部队及执法机构,以执法、预防及教育“三管齐下”的方式打击贪污,并替代警队反贪污部。前民政司姬达因在“六七暴动”中表现获得广泛认同而成为廉政专员的不二人选,麦理浩总督邀请其出任了首任总督特派廉政专员。廉政公署成立后,即时接管葛柏案,虽然当时由于英国本土并没有与香港《防止贿赂条例》内有关“收入与官职不符”之罪名,以致引渡葛柏回港受审一度受阻。但后来在廉政公署和英国警方的协助下,最终在同年4月逮捕葛柏并于次年1月将其引渡回港受审,葛柏最终被法庭裁定一项串谋贿赂和一项受贿罪罪名成立,判监4年及充公其中2.5万港元贿款。

　　在廉政公署成立之初,有鉴于此前港英政府有关反贪污行动都以失败告终,民众对廉政公署并没有报以太多期望。但是,葛柏案的成功办理使得廉政公署的反贪工作获得香港社会各界的极大认可,并大大提升了市民信心。葛柏案的成功办理既充分展示港英政府打击贪腐的决心,也有助于廉政公署形成特殊的独立体系,使其很快在民间建立声誉及威信。

　　在姬达雷厉风行的作风下,廉政公署成立前十个月就接获超过5900宗关于贪污的举报。因为廉政公署本身独特的架构体系,且在不畏强权的工作指引下,他们接连针对包括“油麻地果栏案”等多宗有关警队的内部贪污案件展开调查,严肃调查整顿长期存在于警队内部的贪腐问题。虽然肃清警队贪污的道路并不平坦,警廉关系也曾一度紧张,但廉政公署始终没有违背其反腐倡廉宗旨。

　　有此前警队权力过于膨胀导致贪腐严重的前车之鉴,麦理浩总督于1978年12月设立独立运作的廉政公署事宜投诉委员会,受理公众有关廉政公署行政方面的投诉,对廉政公署作出监察。此举完善了香港的廉政监督体制,使每个部门都能收到相应的管理和监督,以全面防止贪污腐败。

　　廉政公署成立以来,香港政府的反贪腐能力不断提升,并且在亚洲跃升为反腐倡廉的佼佼者,这也为八九十年代香港经济的腾飞奠定了良好的社会基础。也因为香港廉政公署的成功,亚太区很多国家和地区纷纷效仿其模式设立相应机构在本地进行廉政工作,有些地区更直接引用廉政公署的英文缩写ICAC为其廉政机构命名。

　　1997年香港回归后,总督特派廉政专员公署更名为“香港廉政公署”,廉政专员成为了香港特别行政区主要官员,必须由行政长官提名,报请国务院任命。另外,在《香港特别行政区基本法》第57条中,明确订明廉政公署独立运作,直接向行政长官负责。这更加体现了廉政公署在香港社会的重要性。

　　(作者为香港大学博士生)