关于政府采购领域防止利益冲突的思考
关于政府采购领域防止利益冲突的思考
利益冲突是指国家公职人员在履行职责过程中，由于受到其私人利益因素的干扰，所发生的私人利益与公共利益相冲突的情境和行为。随着社会经济成分多样化、利益主体多元化，政府采购领域产生利益冲突的现象越来越多，已成为腐败案件易发多发的重要根源。因此，要防范政府采购领域廉政风险就必须建立健全政府采购防止利益冲突机制，深入研究政府采购领域利益冲突的表现形式和主要原因，提出从源头上防止利益冲突的对策和办法，从而达到有效预防政府采购腐败的目的。
一、政府采购领域产生利益冲突的主要表现形式
政府采购领域利益冲突的表现形式多种多样。鉴于政府采购的多级委托代理关系和多个审批程序环节，使得政府采购产生利益冲突的机率很高，本文仅就政府采购主要环节产生利益冲突的一些表现形式综述如下：
（一）在采购项目委托环节。主要表现为政府采购项目申报确立后，采购单位就存在确定选择委托中介的随意性和趋利性。在此条件下，中介代理机构往往通过寻求多种途径、利用各种关系来争得政府采购代理业务，这种无序化、甚至不合法的竞争，给中介代理机构本身所带来的是经济利益，特别是采购金额达千万元、中标服务费达十万元以上的项目，竞争更加激烈，利益关系更加复杂，从而给具体的采购经办人、采购单位和政府采购办带来潜在的利益风险。采购人在物资采购过程中，采取“划整为零”方式，规避公开招标，零星采购，进人情货；或借口工作特殊需要，和不法供应商串通一气，恶意指定采购规定品牌、指定规格产品，导致所采购产品价格偏高，产品质量低劣，变相增加采购成本。
（二）在采购方式审批环节。主要表现为采购单位经常以项目专业性强、工艺技术复杂、时间要求紧等理由申请规避集中采购和公开招标方式；利用邀请招标、询价、竞争性谈判、单一来源等非公开招标方式组织采购活动，从中获取一些方便和好处。采购人授意招标代理机构，任意提高或降低投标企业的资格“门槛”，排挤非关系单位参加招投标竞争，将整体项目进行拆解，划分标段或分包，以使多家单位中标，平衡关系；或以工期紧为名，改公开招标为邀请招标、竞争性谈判等等。
（三）在采购信息公开发布环节。公职人员在政府采购的具体经济活动中，有机会在公共决策过程中优先考虑私人利益。在存在利益冲突的情况下，公职人员可能并没有收取贿赂，也没有直接违反国家刑法规定，但他们却暗地里通过政策偏袒、内部信息和做人情等手段为自己、亲属和商业合作者谋取利益提供方便。如招标公告发布之前将信息透露给个别或少数的关系人或单位，或借口项目工期紧，而缩短信息发布到开标的时间，以使非关系投标单位难以有充分时间准备及参加投标，增加关系单位的中标机会等。
(四)在采购文件编制环节。编制标书人员受投标单位“聘用”，泄露标底；在投标分组确定后，有的企业为增加中标概率，相互串标，在付给同组的其它企业一定费用后，“揽包”各家投标文件，由其一家单位制作，对报价进行控制。违反科学无歧视性的技术配置原则，有意设定带倾向性的评标要素及标准，通过资质条件限制、商务条件限制、技术参数限制来制定具有排他性的不平等条款，限制和减少供应商参与竞争的行为；在标书中人为有意缺项、漏项，以图谋特定供应商中标后再增加、修改项目内容，违法追加采购的行为。如有的用户和供应商事前勾结，需求标准及参数就完全按照供应商设定的物品参数来定，这样其他商家的品牌就都不能满足需求物品的参数设定。
(五)在采购供应商认定环节。采购供应商的认定条件有很大的主观性，容易形成另一种意义上的不公平。有些供应商与采购单位主次不分，在政府集中采购招投标过程中，一些供应商为提高自己中标的把握，通过人情关系、实施商业贿赂等方式，与采购单位串通一气，提前介入采购项目，有的甚至变客为主，为采购单位编制采购预算，制定采购计划，设计项目指标和要求，从技术层面缩小采购单位的选择面，从而在一定意义上控制采购单位的采购渠道，扰乱政府采购的正常运行。在确定供应商中，一些政府采购人员手握特权，往往会让一些不具备资质、但已给了他们“好处”的企业过关。
（六）在采购代理机构准入环节。除集中采购机构外，由于政府采购代理机构的资质认定门槛低，要求管理不严，导致一些社会中介机构以追求企业利润为主要目的，在采购程序上能简则简，参加投标供应商的数量和评审的专家能少则少；只注重招标、评标和定标，后续工作越少越好；为了获得更多的采购业务，讨好和迎合采购单位，甚至和采购单位、供应商串通勾结等等。一些代理机构为获得采购业务，往往听命于采购单位，失去了本应有的“中立”地位和作用，客观上导致代理机构在业务管理上重“拉业务”、轻“做业务”。甚至也有个别中介代理机构背离了公平、公正的原则过分迎合采购单位意愿，暗中为其规避招标、肢解项目等违法违规行为出谋划策等。
（七）在投标评标定标环节。在评标过程中，部分企业利用评委在评标中有一定的独立评价权力的空间，在报价及企业信誉等硬指标得分相近的情况下，在招标开标前打探评审专家消息或平时与评审专家私通关系。在评标中，受现有条件限制，政府采购人才有限，一些采购项目招标评审专家没有形成真正意义上的专家库，一些专业项目评审专家很少，只要某项目聘请专家评审，供应商基本事先能猜到“八九不离十”。更有少数评审人员素质低下，与一些不法供应商私下交易、关系暧昧，用户和供应商甚至采取不当手段收买专家和中介结构，使得招标评审产生人为的导向作用、项目招投标流于形式，大大降低了政府采购的实际效果。
（八）在合同签订验收环节。一般情况下，对审核合格的合同进行鉴证，不合格的退回重签；对金额较大或专业性强的采购项目，成立验收小组，邀请有关技术专家进行验收，并出具验收报告，作为重要的采购资料立案归档。但是，在项目验收时，有的供应商利用自己的技术优势，通过实施商业贿赂等行为，代替采购单位验收采购项目，增加项目成本，降低政府采购效益，产生腐败现象。有的以自然或人为因素而影响工程进度为借口，变更已签及在执行中的合同的实质性内容，如增加工程款、延长工期、降低质量标准等。有的招标人和中标人私自另行订立、变更原招投标确认的合同实质内容等。
二、政府采购领域利益冲突产生的主要原因分析
近年来，利益冲突是一些屡禁不绝的腐败现象易发多发的重要根源，许多典型腐败案件背后都存在各种形式的利益冲突问题。究其原因，主要表现在以下六个方面：
（一）防止利益冲突制度的缺失。我国有关规制政府采购的法律，在很大程度上不具有可执行性。让政府自己控制自己的需求，给自己配置预算，必然存在利益冲突和潜在风险。为了防止利益冲突，许多国家都制定了严格的防止利益冲突法，但我国到目前仍没有制定出台一套总体上的法律或制度体系，现有的防止利益冲突的制度较为松散、笼统，缺乏系统性和整体性。从执行情况来看，缺失相应的监督机制、评价机制和奖惩机制，执行效果不好，处理利益冲突问题不及时、不得力，导致利益冲突愈演愈烈。很多利益冲突行为就发生在法律法规的空白处或监管不严处，已引起社会公众的普遍不满。
（二）采购人员激励机制的不相容。采购人员在采购活动中扮演了公共人和社会人双重角色，其利益冲突一定程度上表现为公共角色与私人角色之间的冲突。两者存在利益冲突，委托人希望代理人能多努力，而代理人希望少努力，因此，除非委托人能够提供足够的激励，否则代理人将会消极怠工或谋取私利。由于不同的利益取向，自然地产生委托人和代理人激励不相容问题。因此，经济人理性困境使个人利益与公共利益可能发生的任何实在的或潜在的冲突，再加上浓厚的人情关系，使一些公职人员模糊了是非标准，这种人情和私利不恰当地影响到履行政府采购公共职责，就存在现实的利益冲突。
（三）政府采购信息的不对称性。由于政府采购的专业性很强，作为政府采购方案设定者的代理人或采购官员，一般拥有比委托人更多的私人信息，委托人除非付出很高的成本，否则无法获得相应的信息。因此，在政府采购中，委托人的决策往往受制于信息提供者的代理人。这种信息不对称使得激励不相容有可能成为代理人偏离委托人目标的现实表现，使得代理行使公共权力的公职人员和政府部门与公共利益享有者—人民群众之间没有实现信息的完全对称，公众无法得到应有的知情权、选择权、监督权和参与权，导致由于不知情或模糊知情而造成利益冲突产生。
（四）政府主导型的市场经济体制困境。代表国家掌握公共权力的政府本身就是一个重要的利益主体。这一利益主体的利益集中体现的是部门利益，或部门小集团利益。我国当前确立了政府主导型的政府与市场关系模式，这种经济制度架构为发挥政府主动性留下了充足空间，同时为手握行政职权的公职人员也留下很大的操作空间，给利益冲突提供了操作平台。特别是在政府采购招投标中，公职人员有机会在公共决策过程中优先考虑私人利益，这正是我国市场经济体制深层次的综合原因造成的利益冲突困境。
（五）公共权力运行机制的异化。在权力的授予环节上存在着部门扩张，尽可能扩大自身权限，为本部门争取更多的利益；在权力的使用环节上存在着“暗箱操作”的管理方式；在权力运行的目的上存在着公权力与部门经济利益直接挂钩，享有公共资源的全部或部分权益；在权力运行的监管上存在着监督弱化，表现在政府部门既当“裁判员”，又当“运动员”，没有一个强有力的监督力量对其进行矫正。政府采购也同样如此，在缺乏制度约束和社会监督的情形下，就有了采购公共权力的异化，即国家利益政府化，政府利益部门化，部门利益集团化，集团利益官员化。一些采购单位少数领导干部因个人私欲膨胀、暗箱操作，为自己、亲属或特定关系人谋取利益提供方便。
（六）政府采购的公共性。政府采购的公共性意味着谁想使用谁就可以使用，导致管理使用上的责任缺失和监督缺位。稀缺性导致各种利益集团或利益主体竞相追逐对它们的支配权，希望通过设租或寻租，在公共产品生产和供给的过程中谋取不正当利益，加剧了利益冲突的发生。市场失灵和利益协调失范的现象仍比较常见，行业潜规则大量存在，少数领导干部法纪观念淡薄、自律不严，不按政府采购规则办事，往往当其代表的公共利益与其私人利益两者发生冲突时，会选择牺牲公共利益而获取私人利益。
三、防止政府采购发生利益冲突的对策思考
针对上述政府采购领域利益冲突的表现形式和原因分析，可考虑在以下六个方面作进一步探索和实践，努力防范政府采购领域利益冲突产生。
（一）完善政府采购的相关法制建设。从全局来讲，要加强防止利益冲突的国家立法工作，建立严格的防止利益冲突的法律制度，尽快提升各项政策规定的可操作性。具体讲，一是要尽快出台《政府采购实施条例》等详细配套的法规体系，减少法律冲突和漏洞。二是要尽快在采购指南、代理机构管理、采购从业人员管理等方面作出严格明确的法律规定，明确公开招标、集中采购、采购业务需求标准等规定。三是要修订《政府采购代理机构资格认定办法》，弥补其中政策漏洞。四是要通过立法方式对专业采购人员行为进行严格规范和管理，防止采购人员利用政府采购机会为个人谋取私利。五是要研究制定《政府采购违法违规行为处分处罚办法》，加强对采购人、采购代理机构、评审专家和供应商违规违纪行为的处罚。
（二）扎实推进政府采购相关改革。防止利益冲突的关键，用改革的思路和办法从源头上防止利益冲突。一是加快推进政府采购制度改革。健全政府采购监管体系，有效防止公共采购过程中的利益冲突问题。二是加快推进政府行政管理体制改革，界定政府职能边界，规范公职人员在行政执法、行政处罚等过程中的自由裁量权，减少行政权力对具体经济活动的干预，铲除公职人员商业贿赂和利益冲突发生的土壤和条件。三是加快推进财政管理体制改革。进一步健全国库集中支付制度和财政预算管理制度，完善和规范财政转移支付制度，加强对财政专项资金的管理，促进公共资金的规范使用。
（三）抓紧建立健全防止利益冲突制度。防范利益冲突，就是要从源头上控制公职人员潜在的谋取私利的可能，也就是一开始就把“你”设定成“坏人”，从而有效地防范“你”做“坏事”。一是建立健全利益回避制度。进一步完善政府采购领域公职人员任职回避、公务回避、地域回避、特定关系人回避制度，建立健全政府采购领域利益回避申请、审查制度、定期交流轮岗制度、干部离任审计制度等，构建和完善公职人员利益冲突回避的制度体系。二是建立健全从业限制制度。进一步细化政府采购领域公职人员不得私自从事营利性活动的具体规定，规范政府采购领域公职人员在经济实体、社会团体、行业组织、中介机构等单位中的兼职行为。进一步细化政府采购领域公职人员离职或退休后的行为管理办法。三是建立健全行为约束制度。要结合领导干部收入申报和有关事项报告等规定，扩大申报内容和对象，对拒报、虚报行为设定切实可行的严惩措施，让财产申报早日成为制度常态。
（四）建立和完善信息互通机制。一是要建立了重大事项公众参与机制、政府开放性决策机制、重大工程重点项目评审机制等， 让事关公共利益的权力在阳光下运行，保障公众的知情权，增加政府工作的透明度，进而减小利益冲突发生的几率。要求参与政府采购操作、管理或监督的所有公职人员都将本人可能产生利益冲突的信息按照干部管理权限实行报告，并在一定范围内公开。二是要加强公共采购的信息化建设，实行网上公告、网上计划申报、网上投标或竞价、网上协议供货管理和网上信息披露等，增强采购透明度，最大限度地避免信息风险。三是推进电子化政府采购制度，使采购活动的每一个环节都通过网络来运行，采购单位、供应商、专家、代理机构等采购当事人不再面对面，避免了人为因素的干扰和暗箱操作，制约和监督了相关人员，监督、审计等部门也可以通过网络实时监控、跟踪监督。
（五）强化防止利益冲突的实施机制。一是建立岗位廉政风险防范机制。通过查找政府采购管理利益冲突的重要岗位和重要环节的风险点，完善和规范每一项权力运行流程，建立健全以岗位为点、程序为线、制度为面、监控为主的岗位廉政风险防范机制，切实防止利益冲突的发生。二是建立利益冲突的评价机制。把利益冲突的评价纳入整个廉政体系之中，对公职人员执行廉政情况实行全方位评价，并建立利益冲突的预警机制，起到事前预防，不造成利益冲突。三是建立督查问责机制。要加强对公职人员利益冲突情况的监督检查，充分发挥各种监督的力量，形成对公职人员的利益冲突行为的监督体系，实行责任追究制度。
（六）加强防止利益冲突的宣传教育和理论政策研究。一是要把思想建设作为预防利益冲突的重要工作来开展。加强防止利益冲突的宣传教育，通过举办讲座、开展培训等多种途径和方式，增强公职人员特别是领导干部的岗位廉政意识，杜绝发生利益冲突的现象。二是要深刻掌握领会《廉政准则》对防止利益冲突的规定和要求，尤其要运用这些年来所查处的腐败案例中利益冲突的典型案件进行教育，教育引导党员干部充分认识利益冲突的本质及危害，进一步增强他们防止利益冲突的意识，正确处理好公共利益与私人利益的关系。三是要认真总结我国现有对防止利益冲突的实践经验，研究分析已经制订的相关规定运行情况，借鉴世界上一些发达国家和地区防止利益冲突的成果，加强对利益冲突的理论研究和政策法规探索，为建立健全防止利益冲突制度提供科学决策依据。
（湖南省预防腐败局办公室 李域） 来源：国家预防腐败局