新闻分析:拿什么杜绝“跑冒滴漏” ——透视“大补贴时代”涉农资金监管

　　海南省纪委近期通报，今年8月至11月，全省19个市县中有9个市县的农业系统官员因大棚补贴资金涉嫌违纪，12名正副局长被调查，涉及违纪违法金额超过1亿元。目前，移送检察机关的案件就达30起。
　　
　　近年来，中央财政“三农”投入不断加大，2014年，仅粮食直补资金和农资综合补贴资金两项，中央财政向各省（自治区、直辖市）拨付的金额就分别达151亿元和1071亿元。涉农补贴进入“大补贴时代”，目的是促进粮食增产、农民增收。然而在资金的流转、分配、发放过程中，频频出现的漏洞让一些人钻了空子，借机发“补贴财”。那么，侵占涉农补贴资金的手段有哪些？这些手段何以得逞？如何防止涉农补贴资金“跑冒滴漏”？
　　
　　伎俩翻新 涉农补贴资金被层层蚕食
　　
　　目前，我国涉农补贴主要有农作物良种补贴、农机购置补贴、粮食直补、农资综合补贴等4种，在此基础上，形成了以农业保险保费补贴、农业重点生产环节补贴和农民基本生活保障等为补充的基本制度框架。据统计，中央财政安排的“三农”资金项目上百项，省一级普遍在100项左右，个别省份甚至多达数百项。
　　
　　然而，涉农补贴资金作为“从财政牙缝中挤出的钱”，却成了一些腐败分子眼中的“唐僧肉”，养肥了“蛀虫”和“硕鼠”。梳理全国各地纪委查处的涉农补贴资金腐败案件，数额各异，渠道和手段也不尽相同。
　　
　　——虚报材料，造假冒领。2013年11月，四川省洪雅县纪委、监察局查处的一起套取扶贫项目资金案件，属于典型的采取虚报冒领手段“团伙型”作案。2012年，该县三宝镇宝坪村村主任周太贵伙同该村党支部书记张吉和、村文书伍玲，骗取农户“一卡通”和密码，并采取虚报冒领的方式，虚列30多户未新建养猪场的农户，套取生猪养殖扶贫项目资金21.1万元，每人从中私分29334元，余款用作其他开支。
　　
　　——滥用职权，内外勾连。今年10月22日，浙江省桐乡市发展和改革局经济综合科原主任科员连勇被桐乡市人民法院以滥用职权罪、受贿罪，合并判处有期徒刑4年6个月。经查：2009年至2012年，连勇在负责会同市农经局申报、建设桐乡市农业基本建设项目，争取中央财政涉农专项补贴资金过程中，被项目申报单位负责人拉拢，故意放弃监督管理职责，通过伪造申报材料、虚假招标、虚构工程等手段包装3个项目，非法骗取财政专项涉农资金，造成国家经济损失180万元。
　　
　　——合谋截留，私分挪用。2007年，福建省泰宁县杉城镇长兴村党支部书记冯兰兴与村里其他主要村干部召开会议，决定每年底将林业部门下拨给村里的部分生态公益林补偿金，以管护费的名义当作5名村干部的年终考核奖发放。直至2012年，该村一共发放生态公益林管护费36790元，其中冯兰兴分得9750元。今年6月，泰宁县纪委给予冯兰兴留党察看2年处分，其他涉案村干部也受到处理。
　　
　　漏洞百出 涉农补贴资金存多个薄弱环节
　　
　　涉农补贴资金的管理、分配和监督暴露出诸多问题，这些问题背后的原因错综复杂。其中之一就是资金分配权力过分集中，为腐败分子疯狂盗取提供了方便和机会。
　　
　　今年9月，河南省新安县法院一审宣判了该县五头镇时任民政所所长张景华涉嫌贪污和滥用职权案。张景华被该县人民检察院人员从家中搜查出267本存折，张景华利用这些存折，先后冒领、侵占50余万元低保户的“养命钱”。
　　
　　据媒体报道，作为一名乡镇股级干部，张景华除了担任五头镇原民政所所长一职外，还同时兼着民政所会计和出纳的职务。有关资金到了五头镇，如何流转、分配、发放，均由张景华一手掌控。
　　
　　同样，桐乡市查处的连勇套取农业重点项目补贴资金案，也充分暴露了资金分配权过分集中的危害。“当前农业重点项目的申报条件、项目实施流程的相关政策规定，除了直接管理部门的经办人员掌握外，其他部门对此不清楚，整个权力行使过程处于相对封闭的状态。”桐乡市纪委常委、监察局副局长张耘天认为，权力集中在少数几个人手中，从项目申报，到项目验收都是少数人说了算，并基本能掌控全过程，为他们获取不法利益“壮了胆”。
　　
　　各相关监管部门重配合、轻制约，导致监督不力也是不容忽视的问题。桐乡市纪委纪检监察一室主任朱坤兴说：“在办案中我们发现，农业重点项目的实施从申报到验收虽涉及多个部门的监管，但很多部门面对项目申报单位存在的问题熟视无睹，放弃监管职责，有的甚至帮助弄虚作假，后续环节多部门组织的验收更是流于形式。”
　　
　　宣传不到位，部分村民对惠农政策不知道、不了解，以致很容易被糊弄利用。四川省洪雅县纪委监察局调查发现，群众普遍认为“一卡通”仅仅是用于每年领取几百元惠农资金补助，卡里没钱就没用。一些村干部正是利用这点，通过做工作或给予好处费，哄骗群众交出“一卡通”和密码，用于造假花名册、领款。有两类人员是被骗主体，一是村组干部的亲朋好友；二是村上的五保户、智障等无完全行为能力人员。
　　
　　村里弄虚作假，而一些职能部门的管理也比较粗放，存在失职渎职行为，直接导致最后的监管关口也失守了。县上项目验收人员，根据村上提供的花名册在村组干部带领下验收，户数和姓名均由村上解释。很多时候，工作人员并没有与农户分别再确认就验收合格，导致一些村在虚列农户的情况下依然顺利通过验收。
　　
　　监管加力 涉农补贴资金需公开透明
　　
　　涉农资金的“苍蝇式腐败”，虽然金额不是很大，但与群众利益息息相关，更事关国家粮食安全，事关党和政府形象。那么，如何确保这些资金发放安全公平，保障涉农补贴资金真正发挥作用？
　　
　　桐乡市纪委副书记、监察局局长徐玉良建议，应着重从制约权力、公开透明角度完善管理制度，切实改变涉农补贴资金管理上少数人权力过于集中、职责不清的问题。同时，纪检监察机关要加强监督力度，对职务犯罪容易发生的重点部门、重要岗位、大额资金项目建立跟踪、督查机制。
　　
　　公开透明是最好的防腐剂。福建省莆田市城厢区建立了惠民资金在线监管平台，让群众和社会力量参与监督。日前，该区凤凰山街道白洋村林某未领到相应的专项补贴资金，向该平台的举报专区投诉。区纪检监察机关接到投诉后调查发现，村干部洪某利用职务之便，私自截留占用了“名贵树木种植示范村”专项补贴资金5000元。洪某很快被立案查处，林某领到了应得的补贴。
　　
　　城厢区财政局副局长肖建耀说，惠民资金前几年也上网公开，但太专业了，群众很难看明白，监督作用难以真正发挥出来。“现在我们主要是把财政、农业、民政等19个涉农部门的56项惠民资金下拨数据录入，监管平台根据软件预先设定的程序，自动汇总数据并生成资金拨付表格。监管部门通过该表格，可以清楚掌握每一笔资金的种类、数额、拨付进度等信息，有效提高了监管实效。”
　　
　　除了网上平台公开，根据农村实际，村内的财务公开栏上的公开也不可或缺。宁夏回族自治区固原市纪委相关负责人说，村子里谁家有几亩地，谁家种了多少树，只有这个村的村民最清楚。村干部虚报冒领，村民第一个不答应。因此，应严格落实各项涉农补贴资金的公开制度，让每一笔资金的拨付、发放都在村民的监督下进行。
　　
　　另外，村务监督委员会也能成为一支重要的监督力量。基层纪委建议，村监会应注意吸收村里懂财务的老会计、老党员、老村干部等，主动发挥他们监管积极性较高，而且掌握更多相关专业知识的优势。
　　
　　当前，财政涉农补贴存在多头下达、零敲碎打、平均用力、“撒胡椒面”等诸多问题，增加了执行惠农政策的行政成本，相关工作人员的精力难以应付，更不用说全面监管。为此，2014年中央一号文件明确提出，要提高补贴精准性、指向性，那些容易导致腐败和效率低下的行政化补贴制度设计，将更多贴近市场和实际，不断调整和完善。